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- 如何進一步發(fā)揮社會治理檢察建議積極作用
- 發(fā)布時間：2022-11-30 18:50 星期三
- 來源：法治參考
文| 馬彥軍
一直以來，檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責的重要手段之一，也是檢察機關(guān)參與社會治理的重要方式。筆者著重探討檢察機關(guān)如何更好地發(fā)揮社會治理類檢察建議在社會治理中所起到的積極作用。
應(yīng)用的現(xiàn)狀
根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條規(guī)定，檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議，其中社會治理檢察建議則指人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會治理工作存在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定的情形時，向有關(guān)單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理、建設(shè)法治社會與法治國家的重要手段，但在司法實踐中卻未得到有效運用。以寧夏回族自治區(qū)永寧縣為例，2020年以來，永寧縣人民檢察院共發(fā)出各類檢察建議449件，其中社會治理檢察建議88件，占比19.6%,回復(fù)86件，回復(fù)率為97.7%,已回復(fù)的均已采納，涉及公安、生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和建設(shè)保障、水務(wù)、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、城市管理、民政、衛(wèi)生健康以及屬地鎮(zhèn)政府等職能部門。2022年，永寧縣人民檢察院共發(fā)出社會治理檢察建議30件，占比22.22%,回復(fù)30件，回復(fù)率為100%。
從發(fā)出的檢察建議可以發(fā)現(xiàn)：檢察建議應(yīng)用形式單一。人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定情形時，向有關(guān)單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議，往往只是提出一份檢察建議書。檢察建議發(fā)出后，檢察機關(guān)并未加大對被建議單位的監(jiān)督，即使整改單位存在困難，檢察機關(guān)在職能范圍外也無法解決，很難做到有效的回訪，最終導(dǎo)致檢察建議落實情況不明確。
檢察建議質(zhì)量不高。由于制發(fā)檢察建議的主體是檢察機關(guān)，制發(fā)人是檢察官，雖然檢察官是法律專業(yè)類的人才，但對被建議機關(guān)、被建議行業(yè)的情況不了解，其制發(fā)的檢察建議往往只停留在表面，并未深究檢察建議的可操作性和可行性，導(dǎo)致檢察建議質(zhì)量不高，接受度差。
檢察建議執(zhí)行效果不佳。除了督促性檢察建議以外，無論是對策性檢察建議還是規(guī)范性檢察建議，往往得不到及時回復(fù)，也很少被建議單位真正落實或者整改，被建議單位不能及時將相關(guān)情況反饋給檢察機關(guān)，也沒有相應(yīng)的責任追究機制，檢察建議執(zhí)行效果不佳。
存在的問題
檢察建議缺乏法律保障。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察機關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會治理工作存在某些規(guī)定情形時，可以向有關(guān)單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議，被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當理由不予整改或者整改不到位，經(jīng)檢察長決定，可以將相關(guān)情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)?？梢姡F(xiàn)有的法律并未明確規(guī)定有關(guān)機關(guān)負有接受檢察建議的義務(wù)。檢察建議更像是一種意見，一種提醒。社會治理檢察建議是否能夠得到采納，往往依靠于被建議單位的重視和配合，目前沒有任何強有力的手段來督促其執(zhí)行。
配套制度不夠完善?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第二十四條要求人民檢察院應(yīng)當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議，但與其相配套的措施卻尚未出臺。在實踐中，一些檢察機關(guān)沒有建立完備的跟蹤回訪和督促落實機制，對未落實、未整改的被建議單位也沒有責任追究機制。這也導(dǎo)致一部分被建議單位只是作出程序性的簡單回復(fù)，檢察建議并未真正落到實處。
檢察建議制發(fā)方式有待提高。在司法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)檢察建議的制發(fā)方式欠缺科學性，往往就是書面審查。首先，由于基層檢察院一直面臨著案多人少、考核壓力大等問題，承辦人在擬定檢察建議時，往往局限于看到的案卷材料，沒有時間去咨詢專業(yè)人士的意見，缺乏必要的說理和論斷，制發(fā)的檢察建議停留在表面，法律效果和社會效果都不佳。其次，根據(jù)新頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十七條之規(guī)定，檢察官起草的社會治理檢察建議應(yīng)當由本院負責法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核。但在司法實踐中，常常出現(xiàn)檢察建議已經(jīng)發(fā)出，法律政策研究部門甚至都不清楚的情況。最后，檢察建議書正式發(fā)出前，可以征求被建議單位的意見。但在司法實踐中，事前溝通的情況很少，這也導(dǎo)致檢察建議效果不好。
提升的建議
在實體上提高檢察建議質(zhì)量。提高檢察建議的質(zhì)量可謂是提高檢察建議采納率和落實率的必要前提，一份高質(zhì)量的檢察建議，內(nèi)容貼近實際，說理透徹，建議可行，更容易得到被建議單位的重視，社會效果更佳。如何提高社會治理檢察建議的質(zhì)量?一是做好事前溝通，積極推進深入調(diào)研。社會治理檢察建議涉及社會治理工作中存在的漏洞和問題，也往往涉及某一行業(yè)和某一單位的某一類問題，檢察官通過溝通對話、查閱相關(guān)檔案資料等方式充分了解其機構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理方式和人事背景等，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)與資料，全方位總結(jié)制度、管理中存在問題和漏洞，認真剖析事發(fā)原因，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合法律法規(guī)和理論資料，進行詳盡的說理性和合法性論證。二是成立專家咨詢委員會，廣泛聽取意見。檢察院成立專家咨詢委員會，在檢察建議發(fā)出之前，聽取專家咨詢委員會、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會對專門問題的意見，保障檢察建議更合理、更貼近實際、更具有可操作性。三是發(fā)揮法律政策研究部門的審核作用，完善檢察建議的制發(fā)。社會治理檢察建議，在報送檢察長前，應(yīng)先提交法律政策研究部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核，保證法律說理的正確，法律文書的規(guī)范，確保檢察建議更為合法、合理、合規(guī)。法律政策研究部門要真正發(fā)揮審核把關(guān)的作用，做到對檢察建議內(nèi)容和程序的全面審核，進一步提高檢察建議的質(zhì)量。
在程序上規(guī)范檢察建議的制發(fā)程序。制發(fā)檢察建議應(yīng)當在檢察機關(guān)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進行，實行以檢察院名義統(tǒng)一編號、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督。
在落實上建立配套制度。一是建立檢察建議跟蹤回訪制度，承辦人發(fā)出檢察建議，應(yīng)當注明回復(fù)期限(一般為兩個月),要求被建議單位限期書面答復(fù)。同時，應(yīng)當及時跟蹤掌握采納情況，對積極接受建議的，盡力協(xié)助整改;對消極接受建議的，要督促其落實整改;對于經(jīng)督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，可將相關(guān)情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。二是成立檢察建議落實工作分析督導(dǎo)小組，對檢察建議落實工作進行經(jīng)常性督促檢查，對落實情況和存在的問題進行定期分析研判，解決檢察建議落實中的問題，提升檢察建議落實效果。檢察建議落實工作分析督導(dǎo)小組應(yīng)當承擔起對檢察建議工作的分析與督導(dǎo)工作，研究提高檢察建議質(zhì)量、解決檢察建議落實的相關(guān)問題。三是建立抄送、備案制度。對內(nèi)，發(fā)出的檢察建議書，應(yīng)提交上一級檢察院對口業(yè)務(wù)部門和本院負責法律政策研究的部門備案，可以安排專人采用報表系統(tǒng)對檢察建議的基本情況進行月統(tǒng)計匯總，防止一案多發(fā)。
社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的有效手段，要善于發(fā)現(xiàn)案件反映出來的傾向性、趨勢性問題，敏銳抓住案發(fā)地區(qū)、案發(fā)部門管理上的漏洞，實事求是地提出檢察建議，促進執(zhí)法司法行為依法依規(guī)進行，努力做到辦理一案治理一片，引領(lǐng)提升依法行政水平。
作者單位：寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣人民檢察院
- 責任編輯：王占平
