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- 如何完善執(zhí)破銜接機制
- 發(fā)布時間：2022-11-30 15:00 星期三
- 來源：法治參考
本刊記者 焦艷
“辦理破產(chǎn)”作為優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要指標已成為各級法院立足司法職能、服務黨和國家工作大局的一項重要任務。要最大限度地發(fā)揮破產(chǎn)制度功能，客觀上需要建立執(zhí)行與破產(chǎn)程序的銜接機制，通過資源整合實現(xiàn)破產(chǎn)案件的高效、簡化辦理。本刊記者在采訪中了解，各地法院根據(jù)執(zhí)行轉破產(chǎn)機制的頂層設計以及地方實踐，陸續(xù)探索出“執(zhí)破融合”“執(zhí)破直通”“執(zhí)破雙向互通聯(lián)動機制”等模式，強化“以破促執(zhí)”“以執(zhí)助破”，降低破產(chǎn)成本，提高程序效益。就此，記者專訪中國人民大學法學院教授、北京市破產(chǎn)法學會會長徐陽光，請他從專家視角談“執(zhí)破銜接”“執(zhí)破融合”制度推進中的觀察與思考。
本刊記者：請介紹一下當前執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序銜接機制的頂層設計?
徐陽光：從立法層面來看，當前執(zhí)行轉破產(chǎn)機制的頂層設計主要依據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民訴法解釋》)、《最高人民法院關于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導意見》(以下簡稱《執(zhí)行轉破產(chǎn)指導意見》)來制定的。
從程序機制的適用條件看，應滿足三個條件：一是被執(zhí)行人為企業(yè)法人;二是被執(zhí)行人或者有關被執(zhí)行人的任何一個執(zhí)行案件的申請執(zhí)行人書面同意將執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查;三是被執(zhí)行人發(fā)生了破產(chǎn)原因。這三個條件表達兩個層面的內(nèi)涵：一方面，當前的執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的銜接是以被執(zhí)行人為企業(yè)法人為前提，與執(zhí)行程序銜接的破產(chǎn)程序具體是企業(yè)破產(chǎn)程序，而非個人破產(chǎn)程序，根本原因在于在全國性立法層面上只有企業(yè)破產(chǎn)法，而無個人破產(chǎn)制度。另一方面，執(zhí)行轉破產(chǎn)機制的適用應當遵循執(zhí)行當事人的意思表示，執(zhí)行法院不得依職權將案件移送破產(chǎn)審查，我國破產(chǎn)制度采用當事人申請主義?！睹裨V法解釋》第五百一十四條規(guī)定，當事人不同意移送破產(chǎn)的，執(zhí)行法院仍應按照執(zhí)行程序中“先到先得”的原則來清償債務，這實際上也是在倒逼當事人選擇破產(chǎn)程序來公平清理債權債務。
從管轄法院的角度來看，應以被執(zhí)行人住所地的中級人民法院管轄為原則，基層人民法院管轄為例外。該規(guī)定雖有合理性，但一些地區(qū)基層法院破產(chǎn)審判力量可能更具優(yōu)勢。因此，對“執(zhí)轉破”案件的管轄采取不強制要求中級人民法院管轄的規(guī)定更為合理。
本刊記者：在推進執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查制度的落實時需要關注哪些問題?
徐陽光：堅持案件移送審慎原則。這體現(xiàn)在執(zhí)行法院與受理案件移送法院兩方的職責上，如執(zhí)行法院需要經(jīng)過征詢、決定程序方能將案件移送破產(chǎn)審查，移送決定的簽署需要嚴格遵守內(nèi)部決定程序。在受理案件移送的法院方面，盡管執(zhí)行法院已經(jīng)就執(zhí)行案件是否滿足破產(chǎn)條件作出了初步判斷，但并不意味著受理案件移送的法院要遵循執(zhí)行法院的意見，在接收案件時，仍需進一步審查破產(chǎn)原因。對此，蘇州法院推行的執(zhí)破融合可以作為借鑒，具體做法就是邀請破產(chǎn)審判庭的法官來一起判斷破產(chǎn)原因，提前發(fā)揮執(zhí)破兩部門的合力。
同時，需注意執(zhí)行轉破產(chǎn)的“一次原則”。在同一執(zhí)行案件中，受移送法院作出不予受理或駁回申請裁定的，執(zhí)行法院不得再次啟動程序轉換。但當事人可以直接向有管轄權的法院提出破產(chǎn)申請。
當前，各地根據(jù)執(zhí)行轉破產(chǎn)機制的頂層設計以及地方實踐，陸續(xù)探索出程序銜接的新模式。例如，江蘇蘇州、福建龍巖、浙江溫州、陜西等地分別探索出“執(zhí)破融合”“執(zhí)破直通”“執(zhí)破雙向互通聯(lián)動機制”等模式，強化“以破促執(zhí)”“以執(zhí)助破”，降低破產(chǎn)成本，提高程序效益。
同時，需要注意執(zhí)行領域的立法對程序銜接的規(guī)定。目前民事強制執(zhí)行法(草案)中吸收了《民訴法解釋》《執(zhí)行轉破產(chǎn)指導意見》的相關規(guī)定，在執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序銜接上，較為突出的轉變是第八十二條規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，執(zhí)行法院在金錢債權執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人滿足破產(chǎn)條件的，應當依職權將案件移送破產(chǎn)審查，而不需要經(jīng)過執(zhí)行當事人的書面同意，并且受理案件移送法院一般應當裁定受理，不予受理的，應當退回案件并說明原因。該條文確實有利于提高執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的銜接效率，但對企業(yè)破產(chǎn)申請的當事人主義形成一定的沖擊。
本刊記者：當下執(zhí)破銜接中存在哪些問題?
徐陽光：就目前的制度實施情況來看，程序銜接存在以下四個方面問題：一是由于我國缺失全國性的個人破產(chǎn)立法，所以程序銜接上不可避免地存在不周延的情況。從執(zhí)行信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)來看，執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人至少有50%是自然人，這部分被執(zhí)行人無法通過程序銜接機制進入破產(chǎn)程序，實踐中僅能參照參與分配規(guī)則處理。二是民事強制執(zhí)行法(草案)對破產(chǎn)申請當事人主義的沖擊。我個人認為應貫徹申請主義原則，執(zhí)破銜接只是啟動破產(chǎn)程序的途徑之一，我們還需繼續(xù)大力推廣宣傳破產(chǎn)文化理念，發(fā)揮債務人、債權人申請破產(chǎn)這些傳統(tǒng)的啟動破產(chǎn)程序的途徑。三是執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的銜接點在于被執(zhí)行人發(fā)生破產(chǎn)原因，而被執(zhí)行人是否發(fā)生破產(chǎn)原因需要執(zhí)行法院先作研判，這種研判更多的是對被執(zhí)行人財產(chǎn)與負債情況的實質審查，而執(zhí)行部門并非審判業(yè)務部門，在對被執(zhí)行人作前期研判時存在一定困難。四是盡管現(xiàn)行規(guī)則上明確規(guī)定，執(zhí)行轉破產(chǎn)方面的財產(chǎn)保全措施應當解除，該規(guī)定在實踐中的落實難度較大，屬于實務操作上的難題。我建議在破產(chǎn)法和民事強制執(zhí)行法(草案)中對不依法解除保全措施和中止執(zhí)行的行為，設計相應的法律責任。
本刊記者：執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序中的銜接機制如何完善?
徐陽光：首先應盡快修訂企業(yè)破產(chǎn)法，確立個人破產(chǎn)制度，將“執(zhí)轉破”的機制擴大適用到所有執(zhí)行案件中，真正發(fā)揮公平清理債權債務的功能。我建議在民事強制執(zhí)行法(草案)中明確，如果立法規(guī)定了執(zhí)行法院可以依職權將案件移送破產(chǎn)審查，必須配套規(guī)定當事人救濟機制。與此同時，提高債務人、債權人申請破產(chǎn)的積極性，暢通破產(chǎn)申請和受理的司法程序，不能將破產(chǎn)法的市場化法治化常態(tài)化實施寄希望于依職權啟動“執(zhí)轉破”的途徑。
對于執(zhí)行法院應否承擔實質審查職能等問題。在司法職能分工的現(xiàn)實條件下，采取推定的方式來判斷被執(zhí)行人是否符合破產(chǎn)原因，可將“被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行分配”“被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)不足以清償單個或多個執(zhí)行債權”作為執(zhí)行法院啟動移送程序的實質要件。與此同時，總結推廣蘇州、啟東、龍巖等地的執(zhí)破融合、立審執(zhí)破銜接的經(jīng)驗，更好地發(fā)揮執(zhí)行與破產(chǎn)兩個程序的功能互補和兩個部門的力量協(xié)同。此外，加強破產(chǎn)文化的普及和推廣，并在各級政府、法院中積極開展破產(chǎn)法知識方面的培訓活動，降低法院對“執(zhí)轉破”存在的消極、抵觸情緒。
本刊記者：對于破產(chǎn)法律制度建設中的配套機制健全方面，您有哪些建議?
徐陽光：除加快出臺民事強制執(zhí)行法、個人破產(chǎn)法外，在健全破產(chǎn)法律制度建設配套機制方面，還需要注意以下幾個方面：
進一步加強破產(chǎn)審判機構和審判隊伍的專業(yè)化建設，持續(xù)落實《關于加快完善市場主體退出制度改革方案》《最高人民法院關于在中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，推廣設置破產(chǎn)法庭，條件成熟地區(qū)組建破產(chǎn)法院。同時，探索破產(chǎn)審判庭案件的管轄、繁簡分流等程序性工作機制，簡單案件快速審，繁難案件精密審，不僅符合案件審理規(guī)律，也符合司法資源合理配置的基本要求。在此基礎上，可以考慮制定更高位階的簡易程序規(guī)則或者中小企業(yè)破產(chǎn)程序規(guī)則。
完善府院聯(lián)動機制，確立破產(chǎn)事務管理部門。可以通過破產(chǎn)法規(guī)定政府應當確立負責破產(chǎn)事務管理的機構和部門，使政府正確介入破產(chǎn)程序常態(tài)化，尤其是涉及企業(yè)破產(chǎn)衍生的社會問題。例如，常態(tài)化的政府財政支持企業(yè)破產(chǎn)社會費用制度、建立職工工資保障基金、管理人報酬保障基金等制度，以及工商管理、企業(yè)挽救融資制度、重整企業(yè)信用修復、破產(chǎn)企業(yè)稅務合理調(diào)整、企業(yè)破產(chǎn)注銷、企業(yè)檔案保存管理等。
加強破產(chǎn)案件審理績效考核機制改革。破產(chǎn)案件辦理周期相對一般民商事案件長，但審結一件破產(chǎn)案件客觀上卻能解決多個案件糾紛，為此，應當探索科學、合理的破產(chǎn)案件審理績效考核機制。
- 責任編輯：王占平
