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- 陜西檢察機關(guān)司法責任制運行狀況調(diào)研報告
- 發(fā)布時間：2021-01-28 15:51 星期四
- 來源：法治參考
為掌握陜西省司法體制改革推進情況，全面梳理司法責任制綜合配套改革工作中的問題，推動構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)責明確的檢察權(quán)運行機制，2020年9月，陜西省人民檢察院組成五個調(diào)研組深入11個市分院77個縣(區(qū))院，通過座談、查閱材料、實地檢查等方式，調(diào)研檢察官權(quán)力行使、“四大檢察”辦案力量配備、業(yè)務一體化建設以及制約檢察職責因素等情況，以期為深化司法責任制、推進檢察權(quán)科學合理的運行提供實踐依據(jù)。
基本情況
(一)辦案事項決定權(quán)運行情況
為推進司法責任制落實，陜西省院2017年10月印發(fā)了《陜西省檢察機關(guān)檢察官權(quán)力清單(試行)》(以下簡稱《權(quán)力清單》)，對全省三級檢察機關(guān)檢委會、檢察長、檢察官在各類案件中的決定權(quán)做了列舉。根據(jù)《權(quán)力清單》的規(guī)定，檢察官在民事、行政、公益訴訟案件中主要職責是審查案件、調(diào)取證據(jù)、提出意見建議等，基本不享有決定案件的權(quán)力;檢察官行使的決定權(quán)主要集中在刑事檢察領域，特別是審查逮捕和審查起訴案件中，一般案件的批捕、起訴決定權(quán)由檢察官行使;不批準逮捕、不起訴和重大、疑難、復雜案件決定權(quán)由檢察長(副檢察長)或檢委會行使，傳統(tǒng)的“三級審批”模式在被解構(gòu)。但即使在捕訴案件中，放權(quán)范圍、監(jiān)督管理方式以及把握“重大、疑難、復雜”標準等方面，不同檢察院之間存在較大差異：如執(zhí)行《刑事訴訟規(guī)則》《權(quán)力清單》不夠嚴格，執(zhí)行《權(quán)力清單》不規(guī)范，未能很好實現(xiàn)放權(quán)與監(jiān)督相統(tǒng)一。
(二)“四大檢察”辦案力量配備與案件辦理情況
從專業(yè)辦案力量配置情況看，據(jù)統(tǒng)計，在不計算院領導和一人身兼多項業(yè)務的情況下，各市負責“四大檢察”業(yè)務的檢察官共有2020人。其中，捕訴部門檢察官815人，占40.35%;負責民事檢察業(yè)務的189人，占9.36%;負責行政檢察業(yè)務的97人，占4.80%;負責公益訴訟業(yè)務的134人，占6.63%。各市檢察官助理共1266人，其中，專門輔助捕訴業(yè)務的檢察官助理374人，占29.54%;專門輔助民事檢察業(yè)務的78人，占6.16%;專門輔助行政檢察業(yè)務的48人，占3.79%;專門輔助公益訴訟業(yè)務的41人，占3.24%。可見，機構(gòu)改革后，大量基層院一個部門負責多項業(yè)務，導致專門負責、輔助某一項業(yè)務的檢察官、檢察官助理的數(shù)量小于實際在相關(guān)業(yè)務部門工作的數(shù)量。
從受理情況看，刑事檢察案件數(shù)量明顯高于其他三大檢察案件之和。從數(shù)量上來看，約40%的檢察官負責捕訴案件，受理的案件卻占檢察機關(guān)受理案件的85%。除鐵檢系統(tǒng)外(鐵檢兩級院集中管轄西安、安康市行政訴訟和環(huán)境資源案件)，其余各市與全省總體情況基本相同。從時間上看，近三年來案件數(shù)量存在上升趨勢。從級別上看，基層院辦理了絕大多數(shù)捕訴案件和公益訴訟案件。
(三)業(yè)務一體化建設情況
目前，業(yè)務一體化主要有三種模式：一是院內(nèi)業(yè)務一體化，一些規(guī)模小的基層院，根據(jù)辦案需要，將全院員額檢察官統(tǒng)一入庫輪案，解決員額檢察官工作量差異大的問題;二是跨行政區(qū)劃調(diào)配辦案力量，根據(jù)辦案需求，由上級檢察院對轄區(qū)內(nèi)的檢察官進行統(tǒng)一調(diào)度，以辦理一些易受當?shù)馗蓴_的敏感案件或者需要組建較大辦案團隊辦理的重大、復雜案件;三是案件集中管轄，鐵檢兩級院是全省唯一實施案件集中管轄的單位。目前行政檢察已經(jīng)成為鐵檢工作的亮點，環(huán)境資源刑事案件也占到鐵檢辦案量的一半以上。
業(yè)務一體化的三種形式在全省檢察工作中都不同程度地運用，一定程度上解決了人案不均衡的矛盾。但這種實踐主要是各院自發(fā)探索，缺少全省統(tǒng)一規(guī)范。
存在的問題及原因分析
(一)權(quán)力不敢用與不擔當并存
目前檢察官權(quán)力運行的主要問題在于捕訴案件的決定權(quán)方面。
在修訂《權(quán)力清單》過程中，刑事檢察部門提出，授權(quán)不充分是導致捕訴決定權(quán)活躍性不足的原因之一。檢察官無權(quán)行使不捕、不訴決定權(quán)，不捕、不訴程序繁瑣。同時，出于對司法責任“終身制”和對自身能力的“恐慌”，許多檢察官甚至檢察長怠于行使權(quán)力。在此次掃黑除惡專項斗爭中，對不捕、不訴以及對公安機關(guān)撤案等“寬出”案件的復查和處理，加劇了“不敢擔當”“不愿擔當”。遇到不捕、不訴案件，有的院一律提交檢委會討論決定。
(二)人案不均衡較為普遍
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人案不均衡主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是刑事訴訟人案失衡;二是民事、行政、公益訴訟的專業(yè)人才不足;三是基層院領導占檢察官比例較高，辦案量偏少;四是動態(tài)管理機制尚未有效運轉(zhuǎn);五是非辦案工作對辦案工作沖擊較大。
案件量事實上并未暴增，但辦案標準和要求比以往更為嚴格，各條業(yè)務線面臨的壓力主要不是“過得去”“辦完案”，而是“過得硬”“辦好案”。如公益訴訟檢察作為新興業(yè)務，更是存在人員不熟悉業(yè)務，亟需提升技能的困難。另外，檢察官助理短缺應當引起重視。司法責任制改革后，由于員額職數(shù)限制，一些年輕業(yè)務骨干因暫時不符合條件而未能參加遴選。
(三)“業(yè)務一體化”建設中的困難和問題
“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，并不是說每一個基層院都要具備相同的刑事、民事、行政、公益訴訟檢察能力，而是指各類檢察工作與地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應。
目前，“業(yè)務一體化”嘗試非常有限，遇到的困難主要在于:一是對 “業(yè)務一體化”的認識混亂。二是許多基層院認為自身人員不足，不愿意成為人員流出單位;三是“業(yè)務一體化”有許多需要厘清的法律問題和權(quán)責問題。
(四)外部制約因素
一是刑事案件退回補充偵查不力。由于部分公安機關(guān)對內(nèi)考核不重視退補、起訴，甚至存在片面追求報捕數(shù)量、移送起訴數(shù)量的考核導向， 公安機關(guān)辦案人員辦案時重數(shù)量輕質(zhì)量，不認真對待檢察機關(guān)退補要求。盡管檢察機關(guān)出于“案-件比”的考慮，不斷提升退補提綱說理質(zhì)量，效果依然不明顯;二是對公安機關(guān)辦理治安、刑事案件底數(shù)不清楚，獲取監(jiān)督線索來源有限;三是檢察機關(guān)在行使司法工作人員瀆職案件偵查權(quán)時過于保守;四是除司法工作人員瀆職案件偵查權(quán)外，檢察機關(guān)在其他法律監(jiān)督工作中缺乏剛性監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督以柔性手段為主，是否產(chǎn)生效果主要取決于對方的配合程度。公益訴訟主要依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索，沒有與相關(guān)行政職能部門建立案件線索移送、數(shù)據(jù)與信息共享等機制。
深化司法責任制的措施建議
(一)完善權(quán)力配置及配套規(guī)范
適應三大訴訟法的修改及新的訴訟規(guī)則，修改完善《權(quán)力清單》，進一步規(guī)范捕訴決定權(quán)運行。同時，針對檢察官與助理職責區(qū)分不清晰問題，研究制定有關(guān)檢察輔助人員職責，壓實檢察官辦案責任，確保各司其職。
(二)強化內(nèi)部監(jiān)督管理
加強上級院對下級院、檢察長對檢察官等上下級之間的領導和監(jiān)督管理，健全上下級檢察機關(guān)依法接續(xù)監(jiān)督機制。業(yè)務機構(gòu)負責人對本部門辦案活動進行監(jiān)督管理。需要報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應當先由業(yè)務機構(gòu)負責人審核。對于“重大、疑難、復雜”案件以及與檢察官處理意見不一致的案件，業(yè)務部門負責人應當召集檢察官聯(lián)席會議討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見，并且將審核意見連同檢察官聯(lián)席會議討論情況一并報檢察長審查或決定。
(三)加強“四大檢察”人才配備和培養(yǎng)
一是加大“四大檢察”人員配備。加大對民事、行政等專業(yè)法律人才培養(yǎng)力度，大膽提拔任用優(yōu)秀年輕干部，配足配齊配強“四大檢察”業(yè)務人員力量，優(yōu)化辦案組織，解決和改善干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度不高、檢察官助理短缺等問題;二是動態(tài)調(diào)整員額和政法專項編制。綜合考慮轄區(qū)面積、自然條件、人口數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、案件規(guī)模以及現(xiàn)有編制數(shù)等因素，對員額和政法專項編制進行統(tǒng)籌調(diào)配、動態(tài)調(diào)整，推動員額和編制向人均辦案量較大的檢察院傾斜;三是加大業(yè)務培訓力度。定期開展教育培訓，提升辦案能力，加強對下級院的業(yè)務指導，及時回應基層辦案中的疑難困惑。
(四)補齊影響“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展的短板
一是積極拓展案件來源。積極向各級黨委匯報，建立行政執(zhí)法與刑事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察銜接平臺和信息共享機制。檢察機關(guān)各業(yè)務部門密切協(xié)作，建立線索移送機制。建立線索舉報獎勵機制，激發(fā)群眾提供案件線索。及時總結(jié)辦案經(jīng)驗、發(fā)布典型案例，充分發(fā)揮典型案例的示范作用，提升監(jiān)督影響力。二是將行政機關(guān)、其他司法機關(guān)支持配合法律監(jiān)督職能納入各級黨委政府考核體系。比如，將檢察建議納入法院業(yè)務系統(tǒng)，將退回補充偵查納入公安業(yè)務質(zhì)量評價體系，促進監(jiān)督與考核評價良性循環(huán)。三是加強派駐檢察室建設，健全與公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心工作銜接機制，強化訴前主導，加大提前介入和立案、偵查監(jiān)督力度，提高退回補充偵查文書質(zhì)量，強化補充偵查成效，防止案件帶病進入起訴環(huán)節(jié)。四是積極增強監(jiān)督剛性。建議賦予檢察機關(guān)民事、行政、公益訴訟檢察相應的強制措施權(quán)，增強法律監(jiān)督的剛性。
(五)積極探索“業(yè)務一體化”
一是探索院內(nèi)“業(yè)務一體化”。規(guī)模小的基層院可以打破“四大檢察”業(yè)務壁壘，跨部門和條線分配案件，民事、行政、公益訴訟及綜合業(yè)務部門員額檢察官承辦一定比例的刑事案件，解決人案不均衡問題。二是探索上下級院“業(yè)務一體化”。根據(jù)辦案需求，由上級院對轄區(qū)內(nèi)的檢察官進行統(tǒng)一調(diào)度。
(六)努力推進司法工作人員職務犯罪偵查工作
一是有條件的市級以上檢察院可以設立司法人員職務犯罪偵查部，配備精干力量，專門行使職務犯罪偵查權(quán)。二是省級院要帶頭查辦一批有重大社會影響的職務犯罪案件。
(七)強化法律監(jiān)督權(quán)保障
強化對公安機關(guān)的監(jiān)督制約。一是充分發(fā)揮派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案中心檢察室的作用。通過派駐檢察室查閱公安機關(guān)刑事、治安案件立案底數(shù)。二是從省級層面將“大控方”格局落實到公安機關(guān)考核當中。在檢察機關(guān)做好自身退補提綱說理工作的同時，協(xié)調(diào)公安機關(guān)將退回補充偵查率、不捕率等指標納入績效考核。三是探索建立檢察機關(guān)對偵查人員評價機制。如果同一偵查人員多次出現(xiàn)辦案問題，公安機關(guān)應當根據(jù)檢察機關(guān)意見建議將其調(diào)離相關(guān)崗位。
構(gòu)建調(diào)查核實權(quán)的保障體系。一是出臺有關(guān)調(diào)查核實的規(guī)定。目前，調(diào)查核實普遍存在“四大檢察”業(yè)務中，應當建立統(tǒng)一的規(guī)范。二是建立向黨委、政府的常態(tài)化通報機制。對于不配合檢察機關(guān)調(diào)查核實、檢察機關(guān)提出合理建議意見不采納不整改的，由黨委、政府予以通報，并在績效考核中扣減相應分數(shù);情節(jié)嚴重的，由紀檢機關(guān)追究相應責任。
陜西省人民檢察院法律政策研究室供稿
- 責任編輯：王占平
