□ 推進(jìn)全面依法治國(guó)成就回眸

□ 多元化糾紛解決機(jī)制是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容

□ 全社會(huì)對(duì)推行多元化糾紛解決機(jī)制達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

□ 人民調(diào)解是健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要舉措

□ 截至目前我國(guó)已經(jīng)初步形成多元化糾紛解決體系

□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 陳磊

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。

中央作出全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制確立為國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)。

近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)組建以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制體制日臻完善并取得令人矚目的成就。

調(diào)解工作走向法治化規(guī)范化

在實(shí)踐中，從東到西，從南到北，調(diào)解是許多群眾解決糾紛的首要選擇。

患者白某到天津市某三甲醫(yī)院就診，做腦內(nèi)支架手術(shù)后在醫(yī)院觀察期間發(fā)病，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。

白某家屬和醫(yī)院因責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題產(chǎn)生糾紛，雙方到天津市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。

天津市醫(yī)調(diào)委調(diào)解員介入后，把患者術(shù)后死亡作為責(zé)任分析的切入點(diǎn)，查閱了大量相關(guān)醫(yī)學(xué)資料，同時(shí)啟動(dòng)“醫(yī)學(xué)專家咨詢”程序，獲取專業(yè)權(quán)威性意見。調(diào)解員依法對(duì)雙方責(zé)任進(jìn)行分析并獲得雙方認(rèn)可。

最終，醫(yī)患雙方共同確認(rèn)了醫(yī)調(diào)委責(zé)任分析意見，簽訂調(diào)解協(xié)議書，共同申請(qǐng)了司法確認(rèn)。雙方糾紛得以解決。

在西藏自治區(qū)洛隆縣，建筑工人馬某坐在同事駕駛的裝載機(jī)前鏟斗里返回工程工地時(shí)，不小心從鏟斗掉下導(dǎo)致頭部受傷嚴(yán)重，經(jīng)搶救無(wú)效死亡。

馬某家屬得到消息后趕到洛隆縣處理事故賠償相關(guān)事宜，但雙方就馬某死亡補(bǔ)償爭(zhēng)執(zhí)不下。

雙方當(dāng)事人向某鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)提出了糾紛調(diào)解的申請(qǐng)。調(diào)解員通過(guò)走訪調(diào)查，對(duì)事故責(zé)任劃分進(jìn)行詳細(xì)分析，并以此為依據(jù)分別勸說(shuō)馬某家屬及其他當(dāng)事人就死亡賠償達(dá)成一致意見，最終幫助馬某家屬獲得了比較滿意的賠償。

調(diào)解——這朵“東方之花”正開遍中國(guó)大地。

湘潭大學(xué)副校長(zhǎng)廖永安是國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)矛盾糾紛多元化解機(jī)制研究”首席專家。在廖永安看來(lái)，這些矛盾糾紛的成功調(diào)解，得益于新時(shí)代賦予人民調(diào)解新使命和新方向，尤其是黨的十八屆四中全會(huì)將人民調(diào)解納入全面依法治國(guó)總體部署之中。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。

廖永安認(rèn)為，人民調(diào)解員隊(duì)伍是全面依法治國(guó)的重要力量，是健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要舉措，能否發(fā)揮好人民調(diào)解工作的重要作用，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，直接關(guān)系全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

因此，國(guó)家層面一直在推動(dòng)人民調(diào)解相關(guān)制度的完善。

2014年，司法部制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，指導(dǎo)各地普遍建立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，有效化解了一大批矛盾糾紛。

2018年3月，中央政法委、最高人民法院、司法部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》。廖永安評(píng)價(jià)說(shuō)，這是繼2010年11月人民調(diào)解法頒布以來(lái)，調(diào)解制度再次迎來(lái)發(fā)展的里程碑，“加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的迫切需要”。

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，尤其是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)組建以來(lái)，人民調(diào)解工作正走在法治化、規(guī)范化建設(shè)的道路上，“成績(jī)單”也令人矚目。

根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，2018年，人民調(diào)解工作排查矛盾糾紛422．8萬(wàn)次、調(diào)解各類矛盾糾紛953．2萬(wàn)件；目前，全國(guó)有人民調(diào)解員367萬(wàn)人，其中專職調(diào)解員49．7萬(wàn)人，初步形成了一支專兼結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的人民調(diào)解員隊(duì)伍；全國(guó)共有人民調(diào)解委員會(huì)76．6萬(wàn)個(gè)，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)65．7萬(wàn)個(gè)，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織4．3萬(wàn)個(gè)。

糾紛多元化解形成頂層設(shè)計(jì)

貴州籍女子龍某在楓橋鎮(zhèn)務(wù)工，騎車行走期間將老人張某撞傷，龍某負(fù)事故全部責(zé)任。張某住院治療期間，花費(fèi)6000多元，再加上其他費(fèi)用，向龍某索賠9000多元。

龍某離異，還要撫養(yǎng)遠(yuǎn)在老家的子女，生活極度困難，只肯賠償3000元。雙方就賠償金額產(chǎn)生分歧。

為解決此事，他們找到楓橋鎮(zhèn)的老楊調(diào)解中心。老楊調(diào)解中心由楓橋鎮(zhèn)公安派出所退休民警楊光照等人于2008年成立，專為群眾調(diào)解糾紛。大家都稱呼楊光照為“老楊”。

老楊主持這次調(diào)解，他先與龍某進(jìn)行溝通，然后與張某的家人交流，接著再將溝通情況反饋給龍某。

調(diào)解持續(xù)近一個(gè)小時(shí)，張某家人同意在賠償金額上讓步。龍某同意馬上借錢給付對(duì)方。一場(chǎng)糾紛就此結(jié)束。

老楊說(shuō)，如果雙方不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，張某與龍某只能打官司，龍某肯定要根據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任，但由于她無(wú)力承擔(dān)，張某反而無(wú)法順利拿到賠償，導(dǎo)致矛盾激化。

截至目前，老楊調(diào)解中心總計(jì)已經(jīng)受理上千起糾紛，群眾對(duì)調(diào)解中心的滿意率達(dá)100％。

“這些糾紛能夠調(diào)解成功，秘訣在于我們傳承了‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的精神，即依靠群眾力量解決群眾之間的矛盾，堅(jiān)持矛盾不上交。”楊光照說(shuō)。

根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，近年來(lái)，每年有900萬(wàn)件左右的各類糾紛通過(guò)調(diào)解這種方式得以解決。

調(diào)解只是我國(guó)解決糾紛的其中一種方式，調(diào)解與仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等，共同構(gòu)成多元化糾紛解決機(jī)制。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授范愉在我國(guó)最早提出多元化糾紛解決機(jī)制概念，她認(rèn)為，多元化糾紛解決機(jī)制，是一個(gè)社會(huì)中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協(xié)調(diào)所構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)。

“多元化糾紛解決機(jī)制”在2014年10月被寫入中央文件——黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。

范愉認(rèn)為，這是多元化糾紛解決機(jī)制首次進(jìn)入中央文件，解決了推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制改革的正當(dāng)性、合理性、必要性，統(tǒng)一了社會(huì)對(duì)推行多元化糾紛解決機(jī)制的認(rèn)識(shí)。

2015年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。最高人民法院司改辦負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這對(duì)多元解紛改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著我國(guó)矛盾糾紛多元化解機(jī)制進(jìn)入一個(gè)自上而下、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。

范愉在接受記者時(shí)說(shuō)，中央作出全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)被確立為國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)。

廖永安認(rèn)為，是否擁有一套科學(xué)完備的糾紛解決機(jī)制是衡量社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

“多元化糾紛解決機(jī)制是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，從供給側(cè)改革這個(gè)角度來(lái)講，這種機(jī)制體制的建立完善，為社會(huì)提供了足夠多的制度供給，滿足了人民群眾多元化解決糾紛的訴求。”廖永安告訴記者。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒對(duì)記者說(shuō)，一個(gè)健康的社會(huì)，首先是有預(yù)防矛盾和糾紛發(fā)生的機(jī)制，盡可能避免矛盾和糾紛的發(fā)生；在發(fā)生矛盾和糾紛之后，也應(yīng)該先尋求社會(huì)自身的糾紛解決途徑，解決大部分糾紛；剩下的小部分糾紛，才進(jìn)入到法律軌道解決。

“所以，中央強(qiáng)調(diào)健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)代法治建設(shè)規(guī)律的深刻洞察?！敝д皲h說(shuō)。

多元化糾紛解決機(jī)制日漸完善

2018年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的指導(dǎo)意見》。

據(jù)司法部負(fù)責(zé)人介紹，《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的指導(dǎo)意見》的發(fā)布實(shí)施，是深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大戰(zhàn)略部署的重要舉措，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。

“對(duì)充分發(fā)揮行政裁決在化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的重要作用，完善有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制，切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益，加快推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，具有重要意義?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈開舉介紹說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在管理過(guò)程中，可以裁決當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理有關(guān)的民事爭(zhēng)議，但是，如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決決定不服，可以以行政裁決機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不愿意作出行政裁決，將大量糾紛推給了法院，增加了法院的訴訟負(fù)累。

改革勢(shì)在必行。

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》要求：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)要依法開展行政調(diào)解、行政裁決工作，及時(shí)有效化解矛盾糾紛。”

司法部負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，這一系列部署和要求為健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作提供了重要指引。

“這改變了近些年來(lái)行政裁決社會(huì)認(rèn)知度低、實(shí)效性差、被邊緣化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重塑了行政裁決的目標(biāo)取向，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮裁決民事糾紛的積極性?！鄙蜷_舉告訴記者。

除了行政裁決，行政復(fù)議改革也已經(jīng)在路上。

2018年9月，也就是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議結(jié)束不久，司法部召開行政復(fù)議體制改革工作座談會(huì)，討論了《行政復(fù)議體制改革方案（征求意見稿）》。

司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“我們已經(jīng)總結(jié)了試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，和各有關(guān)方面研究起草了全國(guó)行政復(fù)議體制改革的具體方案，現(xiàn)在正在報(bào)批程序中”。

與此同時(shí)，行政復(fù)議體制改革在加快推進(jìn)，行政復(fù)議法的修訂工作也已經(jīng)列入日程。

根據(jù)司法部數(shù)據(jù)，2018年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件25．7萬(wàn)件。

在沈開舉看來(lái)，行政裁決制度和行政復(fù)議制度步入改革正軌之后，可以把大部分與行政管理有關(guān)的糾紛解決在訴訟階段之前，減少法院的訴訟負(fù)累。

接受記者采訪的專家們認(rèn)為，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的改革發(fā)展，尤其是中央全面依法治國(guó)委員會(huì)組建以來(lái)，隨著調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制的日漸完善，我國(guó)已經(jīng)初步形成多元化糾紛解決體系。