封勇 河南省洛陽市人民檢察院 黨組書記、檢察長

歷史文化遺產(chǎn)承載著中華民族的基因和血脈，具有經(jīng)濟、藝術(shù)與科學等多重價值，因其受益對象的公眾性與不確定性，屬于典型的公共利益范疇。近年來，最高人民檢察院通過拓展公益訴訟辦案領(lǐng)域、發(fā)布多批典型案例，積極履行文化遺產(chǎn)公益訴訟保護職能。結(jié)合地域特點，河南省第十三屆人民代表大會常務委員會通過了《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》，鼓勵檢察機關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域探索公益訴訟工作，維護公共利益。洛陽市檢察機關(guān)依照現(xiàn)有法律法規(guī)，積極探索通過公益訴訟形式保護本地文化遺產(chǎn)，持續(xù)加大辦案力度，為保護本地文化遺產(chǎn)貢獻了檢察力量。

一、發(fā)揮訴前檢察建議主渠道作用

洛陽是華夏文明的發(fā)祥地之一，歷史上先后有十三個王朝在此定都，文化遺產(chǎn)類型多樣、分布廣泛。近年來，洛陽市檢察機關(guān)不斷加大通過公益訴訟形式保護本地文化遺產(chǎn)的力度，相關(guān)案件涉及古墓葬、石窟、紅色資源以及傳統(tǒng)民居和歷史建筑等類型。

檢察建議作為公益訴訟的柔性監(jiān)督手段，在制作時需闡明事實、釋明法理、講明情理且繁簡適當。近年來，洛陽市檢察機關(guān)辦理了上百起文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案件，在發(fā)出檢察建議之后，相關(guān)建議對象均作了有效回應：其中98起案件行政機關(guān)給出整改回復，并通過終結(jié)決定書形式進行結(jié)案；3起案件通過磋商形式，引導行政機關(guān)履行職責；2起案件因行政機關(guān)未履行職責而提起行政公益訴訟。實踐表明，訴前檢察建議在文化遺產(chǎn)司法保護中發(fā)揮著主渠道作用。

在保護文化遺產(chǎn)過程中，檢察機關(guān)需要強化從訴前到訴訟、從事中到事后的梯次監(jiān)督，以個案辦理的“小切口”服務社會治理“大格局”。具體而言，制發(fā)檢察建議后，對于行政機關(guān)到期未整改、整改不徹底，導致文化遺產(chǎn)持續(xù)處于受損狀態(tài)的，檢察機關(guān)要堅決啟動訴訟程序，扭住“可訴性”這個關(guān)鍵，提高案件辦理質(zhì)效。

二、拓展文化遺產(chǎn)保護對象范圍

長期以來，我國對各類遺存物的法律保護工作，主要圍繞“文物”展開：1982年，我國頒布了文物保護法，確立了文物保護基本法律制度；2024年11月，新修訂的文物保護法獲表決通過，標志著我國文物事業(yè)進入依法治理的新階段。

除了加強文物保護工作，我國也高度重視非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，近年來不斷加強相關(guān)領(lǐng)域法治建設(shè)，特別是出臺了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法。目前，在文化遺產(chǎn)保護方面，我國已經(jīng)建構(gòu)起物質(zhì)文化遺產(chǎn)（文物）法律、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律兩條主線并行的格局。在此背景下，若檢察機關(guān)僅關(guān)注物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，顯然不符合公益訴訟的目的。

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括傳統(tǒng)口頭文學、傳統(tǒng)技藝以及傳統(tǒng)禮儀等。檢察機關(guān)針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提起行政公益訴訟，應著重考慮以下內(nèi)容。第一，掌握本區(qū)域非物質(zhì)文化遺產(chǎn)基本信息，包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的種類、數(shù)量、實施方式、傳承人及主管部門等情況。第二，推動構(gòu)建協(xié)同治理模式。鑒于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護涉及多個行政部門，檢察機關(guān)應推動相關(guān)部門信息共享、協(xié)同合作，共同推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的深度保護。第三，拓寬公眾參與機制。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有無形性，其保護需要專業(yè)的技術(shù)判斷，這就需要由不同身份、知識結(jié)構(gòu)等背景的人員組成非物質(zhì)文化遺產(chǎn)專家咨詢委員會，為提起文化遺產(chǎn)行政公益訴訟提供支持，實現(xiàn)既保護當事人權(quán)益，又維護公共利益、監(jiān)督依法行政的目的。

三、提高檢察建議精準性

檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的核心內(nèi)容，其實現(xiàn)程度與訴訟請求直接相關(guān)。因此，檢察機關(guān)在擬定檢察建議時，應當對文化遺產(chǎn)行政主管部門行政行為的合法性、公益性進行雙重審查。這對檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量提出了較高要求。此前，由于辦案人員的能力同檢察監(jiān)督的要求存在一定差距，導致檢察建議一度出現(xiàn)“類案群發(fā)”“同案群發(fā)”的模糊化現(xiàn)象。

為解決這一問題，檢察機關(guān)應從文化遺產(chǎn)的形式、保護的價值取向與主管部門的履職情況出發(fā)，精準把握檢察建議內(nèi)容。第一，檢察建議對象精準化。結(jié)合有關(guān)部門現(xiàn)有職能，精準確定檢察建議對象。第二，訴訟標的精準化。區(qū)分文化遺產(chǎn)行政主管部門的實體性行政行為、程序性行政行為，通過檢察建議督促其精準依法履職。這里的“法”不僅包括文化遺產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件，還包括該行政機關(guān)的“三定”方案、權(quán)力清單和責任清單。第三，督促履職方式精準化。針對物質(zhì)文化遺產(chǎn)提出檢察建議時，應要求文化遺產(chǎn)行政主管部門及時履行職責或要求侵權(quán)人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失等民事責任，并探索具有特色的檢察建議；針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提出檢察建議時，應重點關(guān)注非物質(zhì)文化遺產(chǎn)技藝的傳承與展示、傳承人人身權(quán)利的保護等。

四、探索檢察建議跟蹤監(jiān)督

檢察建議本質(zhì)上屬于非訴訟監(jiān)督，能夠在一定程度上緩解檢察權(quán)與行政權(quán)之間的緊張關(guān)系。不過，檢察機關(guān)有權(quán)調(diào)查核實檢察建議的執(zhí)行情況，并通過跟蹤監(jiān)督提升案件辦理質(zhì)效。

檢察建議的跟蹤監(jiān)督之所以重要，一方面是由于它是體現(xiàn)檢察公權(quán)監(jiān)督和私權(quán)救濟雙重效果的重要方式，檢察機關(guān)通過核查文化遺產(chǎn)行政主管部門對檢察建議的回復及落實情況，既能維護公共利益，又能保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。另一方面，跟蹤監(jiān)督是增強檢察建議監(jiān)督剛性的必要措施。檢察建議作為行政公益訴訟的訴前程序，若回復內(nèi)容未得到切實落實，檢察機關(guān)將依法啟動訴訟程序，以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)，提升檢察辦案質(zhì)效，推動文化遺產(chǎn)公共利益的實現(xiàn)。