編者按

低空經(jīng)濟是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表。發(fā)展低空經(jīng)濟對于培育競爭新優(yōu)勢、打造增長新引擎、開辟產(chǎn)業(yè)新賽道、增強發(fā)展新動能均具有重要意義。如何更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，守護低空空域安全，護航低空經(jīng)濟發(fā)展，是當(dāng)前有關(guān)方面討論的一大熱點。

發(fā)展低空經(jīng)濟 政策法治先行

□ 孔得建

2月24日，民用航空法修訂草案提交全國人大常委會審議。其中，合理利用空域、促進低空經(jīng)濟發(fā)展是本次修法的一大亮點。這是我國加強低空經(jīng)濟法治保障的一個縮影。近年來，國家高度重視低空經(jīng)濟發(fā)展，在宏觀政策層面和頂層制度設(shè)計上不斷作出重大部署。

2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，首次將“低空經(jīng)濟”納入國家發(fā)展規(guī)劃。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，將低空經(jīng)濟確立為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。此后，低空經(jīng)濟的“熱度”持續(xù)攀升。無論是工業(yè)和信息化部、中國民航局等四部門印發(fā)方案勾勒出萬億級市場規(guī)模藍圖，還是黨的二十屆三中全會對發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟作出部署，抑或國家發(fā)展改革委設(shè)立低空經(jīng)濟發(fā)展司，一系列舉措不僅是對低空經(jīng)濟潛力的認可，更充滿了對其未來發(fā)展的信心與期待。

低空經(jīng)濟是一種以低空飛行活動為牽引的經(jīng)濟形態(tài)，必須以現(xiàn)有的法律法規(guī)為遵循。目前在低空飛行領(lǐng)域，我國已基本形成以民用航空法為核心、以《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件為主線的法治體系，對規(guī)范通用航空飛行活動，促進無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，維護航空安全、公共安全、國家安全等發(fā)揮了積極作用。

同時，低空經(jīng)濟也是一種地方經(jīng)濟，地方政府是低空經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量。近年來，許多地方政府將低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)作為本地經(jīng)濟增長的重要引擎，積極制定專項政策和發(fā)展規(guī)劃，布局謀劃本地低空經(jīng)濟發(fā)展。值得注意的是，低空經(jīng)濟還具有區(qū)域經(jīng)濟特征，需要通過制定政策確保區(qū)域協(xié)同發(fā)展。如2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求深化低空空域管理改革，建設(shè)深圳、珠海通用航空產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，即是很好的示范。

地方立法是低空經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。作為全國低空經(jīng)濟發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，廣東省深圳市充分利用特區(qū)立法權(quán)，在2023年底率先頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進條例》，首次以立法的形式界定了低空經(jīng)濟，為各地推進低空經(jīng)濟立法提供了樣本。此后，廣東廣州、珠海紛紛跟進，頒布低空經(jīng)濟專項法規(guī)，江蘇蘇州也將制定低空經(jīng)濟促進條例列為今年立法計劃的正式項目，以期解決制約本地低空經(jīng)濟發(fā)展的各種問題。

從長遠來看，要實現(xiàn)低空經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，還需要進一步完善政策法治體系。

其一，要堅守安全底線。安全是低空經(jīng)濟發(fā)展的前提和基石，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快建立健全各類低空飛行活動的安全運行規(guī)則、標準及相關(guān)監(jiān)管政策，推動實施低空運行安全標準。

其二，要推動政策法律協(xié)同。一方面，低空經(jīng)濟發(fā)展需要政策指引和法律保障，兩者在制修訂過程中必須緊密配合；另一方面，中央與地方應(yīng)清楚劃分低空經(jīng)濟管理事權(quán)，在制定政策法律時避免沖突與矛盾。此外，促進低空經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也需要不同城市和地區(qū)之間政策法律的相互協(xié)調(diào)。

其三，要創(chuàng)新完善適航審定機制和法規(guī)。適航審定是民用航空器安全的保證書、市場應(yīng)用的通行證。針對低空飛行器型號多、技術(shù)更新快、產(chǎn)品迭代快、應(yīng)用場景復(fù)雜的特征，應(yīng)適時修訂適航審定法規(guī)，創(chuàng)新審定機制、模式和程序，優(yōu)化適航標準體系，加快形成適應(yīng)低空經(jīng)濟發(fā)展需求的適航審定能力。

其四，要加快推進國家低空經(jīng)濟專項立法。深圳、廣州和珠海已積累了低空經(jīng)濟地方立法經(jīng)驗，建議以此為基礎(chǔ)啟動國家低空經(jīng)濟相關(guān)立法工作，重點圍繞低空安全監(jiān)管、空域精細化管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用場景拓展、低空飛行器制造等領(lǐng)域，有針對性地開展法律制度設(shè)計，并做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，為低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更加充分的法治保障。

（作者系中國政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授、新疆政法學(xué)院法學(xué)院副院長）

推進預(yù)防型法治建設(shè)守護低空安全

□ 沈國琴

“用無人機非法拍攝軍事禁區(qū)獲刑”“無人機‘黑飛’致航班延誤被處罰”“大型無人機測試時失控墜落”……近兩年來，涉及無人機的新聞報道不時沖上熱搜，也引發(fā)了公眾對低空安全問題的關(guān)注。

低空安全與公共安全、國家安全密切相關(guān)，低空經(jīng)濟的發(fā)展也離不開低空安全的托舉與保障。我國充分認識到低空安全的重要性，于2023年頒布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。《暫行條例》為低空領(lǐng)域無人駕駛航空器的安全管理奠定了基本的制度框架，明確提出“堅持總體國家安全觀，堅持安全第一”的原則，并在這一原則指引下確立了預(yù)防型法治模式。將預(yù)防型法治模式貫徹到低空安全法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，是保障低空安全的必由之路。

預(yù)防型法治模式的根本目標在于防患于未然，防范化解重大風(fēng)險，避免重大危害后果的出現(xiàn)。從現(xiàn)有技術(shù)看，無人駕駛航空器一旦進入機場周邊、核電站、重大活動現(xiàn)場等區(qū)域飛行，會給航空安全、地面安全造成巨大風(fēng)險隱患，且一旦被用來竊取國家秘密、軍事秘密，國防利益、國家安全將面臨巨大威脅。對此，《暫行條例》確立了相關(guān)制度以預(yù)防不確定性的風(fēng)險，如對空域進行分類，劃設(shè)管制空域予以特別保護；對無人駕駛航空器進行分類，劃設(shè)適飛空域向微型、輕型、小型無人駕駛航空器開放。不過，這些特定的預(yù)防制度要真正落實，還需要配套更具體、更具操作性的地方性法規(guī)、規(guī)章、標準等。比如《暫行條例》中規(guī)定的管制空域?qū)儆陬愋突信e，且包含“重要”“一定范圍的區(qū)域”等法律概念，這就需要對管制空域進行明確化、具體化。與此同時，要實現(xiàn)預(yù)防效果最大化，必須確保無人駕駛航空器使用者能及時獲取管制區(qū)域信息，因此在立法上可考慮出臺強制性數(shù)據(jù)報送制度，要求制造商通過終端向使用者實時推送管制區(qū)域數(shù)據(jù)。

將預(yù)防型法治精神貫徹到執(zhí)法環(huán)節(jié)，一方面要求在危險結(jié)果發(fā)生之前進行快速處置，另一方面則是通過行政責(zé)任的配置督促相對人遵守安全義務(wù)。就快速處置而言，一是要求相關(guān)執(zhí)法力量協(xié)同配合，尤其要發(fā)揮國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)的“無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺”的作用，通過信息共享實現(xiàn)有針對性的處置；二是要求執(zhí)法機關(guān)善于行使處置權(quán)阻止風(fēng)險的發(fā)生，同時不能因處置而帶來更大的危險。就行政責(zé)任的配置而言，目前法律已規(guī)定了生產(chǎn)者、運營者、所有者、使用者等各方的安全義務(wù)，相關(guān)部門要督促各方履行義務(wù)和責(zé)任。

無人駕駛航空器很容易被用于實施危害國家安全和公共安全的行為，對此刑法往往以預(yù)防性態(tài)度介入。實踐中曾出現(xiàn)因利用無人機非法拍攝軍事禁區(qū)被判處非法獲取國家秘密罪的案例，當(dāng)事人構(gòu)成該罪，并不是因為已經(jīng)產(chǎn)生了危害國家安全的后果，而是其行為本身為法律所禁止。因此，無人駕駛航空器使用者一定要注意法律明確禁止的行為，如不得進入禁飛區(qū)域，不得違法拍攝軍事設(shè)施、軍工設(shè)施及其他涉密場所等，不去觸碰法律紅線。

在預(yù)防型低空安全法治建設(shè)中，普法宣傳也是重要一環(huán)。低空領(lǐng)域法律規(guī)范頒布時間不長，民眾對其較為陌生，實踐中就有不少人是因為不了解、不熟悉法律規(guī)范內(nèi)容而違法的。根據(jù)“誰執(zhí)法誰普法”的原則，相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)起普法責(zé)任，積極進行法治宣傳，促進社會公眾知法守法。尤其是法律規(guī)定的實名登記要求，應(yīng)讓廣大無人駕駛航空器所有者充分知曉并認真遵守，避免因未登記導(dǎo)致“黑飛”的違法后果。

無人駕駛航空器飛上藍天為的是延展人類的活動空間，而非讓人類因頭頂上的風(fēng)險而增加焦慮。預(yù)防型法治模式就是人類在技術(shù)發(fā)展尚未能解決所有安全難題時的智慧選擇。推進低空空域預(yù)防型法治建設(shè)，守護低空安全，還需要全社會的持續(xù)努力。

（作者系中國人民公安大學(xué)法學(xué)院副教授、中國人民公安大學(xué)低空安全研究中心研究員）

為低空經(jīng)濟打造“法律+技術(shù)”防線

□ 李磊

近年來，隨著扶持鼓勵政策的密集出臺，我國低空經(jīng)濟迎來快速發(fā)展機遇期。然而，面對高漲的市場熱情，我們也需清醒地認識到，低空經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。低空空域是低空經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵資源，但受限于法律、管理、技術(shù)等因素，目前尚無法承載高頻次、高密度的低空飛行需求。這也成為制約低空經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素?；蛟S有人會問，天空這么大，飛機隨便飛不就行了嗎？實際上，事情并非這么簡單。

實踐中，除了無人機“黑飛”等問題嚴重干擾低空安全、影響低空經(jīng)濟發(fā)展外，低空飛行活動引發(fā)的權(quán)利沖突問題同樣備受關(guān)注。我國相關(guān)政策明確低空空域的上限為真高（航空器到其正下方地面的垂直距離）1000米，卻沒有規(guī)定下限高度，這意味著低空空域與人們的生產(chǎn)生活空間是有重疊的，低空飛行活動必然會對人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。例如，航空器噪聲干擾居民生活，無人機所裝載的攝像設(shè)備容易侵犯他人隱私，城市高層建筑阻礙低空飛行線路等。為了避免糾紛，地方政府通常會選擇河道、綠地等無遮擋、視野開闊的公共區(qū)域設(shè)置航線。這樣一來，能夠用作飛行的低空空域就非常有限了。

技術(shù)標準滯后也限制了低空飛行活動的頻率。當(dāng)前，由于缺少標準的起降平臺、通信導(dǎo)航服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，加之避障技術(shù)以及相關(guān)技術(shù)標準不統(tǒng)一，航空器的起降頻次和飛行密度受到限制，進而降低了低空空域的承載能力。此外，投入不足也是影響低空經(jīng)濟發(fā)展的重要原因。技術(shù)研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飛行平臺運行，均需要大量資金投入。但在現(xiàn)階段，受多方面因素影響，地方政府難以為低空經(jīng)濟技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金支持。為了加快打造應(yīng)用場景以及保障安全，在不同運營商、不同型號的航空器之間無法實現(xiàn)相互避讓的情況下，一些地方政府只允許一家航空公司運行一條低空航路航線。這極大降低了低空航路航線的利用效率。

幸運的是，這些問題已經(jīng)引起國家的高度重視。國家一方面出臺了一系列政策，明確了低空經(jīng)濟的定位，鼓勵加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動構(gòu)建技術(shù)標準體系；另一方面通過修改民用航空法等法律法規(guī)，確定國家空域基礎(chǔ)分類方法，實現(xiàn)空域動態(tài)管理，提高空域利用效率，以滿足低空經(jīng)濟發(fā)展對空域利用的合理需求。

為了更好地推動低空經(jīng)濟發(fā)展，未來還應(yīng)完善低空空域法律制度，充分挖掘低空空域經(jīng)濟價值，調(diào)動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資積極性，構(gòu)建智慧化低空技術(shù)體系。

首先，應(yīng)從法律上明確空域的歸屬和使用權(quán)利，推動構(gòu)建空域物權(quán)制度。如通過立法劃分中央與地方管理權(quán)限，授權(quán)地方行使部分空域管理權(quán)，探索建立跨部門低空空域運行協(xié)調(diào)機制，允許地方政府在確保安全的前提下制定區(qū)域性飛行規(guī)則，避免“一刀切”式管理。

其次，適當(dāng)放開空域的有償利用，允許試點出讓低空航路航線，為地方探索注入更強動力。低空空域的經(jīng)濟價值會隨著低空經(jīng)濟發(fā)展逐步顯現(xiàn)。合理的收費機制和空域物權(quán)制度協(xié)同配合，能夠明確收益預(yù)期與權(quán)責(zé)邊界，為低空經(jīng)濟投融資提供堅實保障。低空航路航線被視為“空中高速公路”，空域的開發(fā)利用可參照高速公路的管理經(jīng)驗，允許地方政府探索分時分段的低空航路航線有償使用機制，這不僅有助于進一步激發(fā)地方活力，也能拓寬低空經(jīng)濟投資來源，解決發(fā)展低空經(jīng)濟投入不足的問題。

最后，利用技術(shù)創(chuàng)新破解低空經(jīng)濟發(fā)展困局。鼓勵企業(yè)加大對航空器制造技術(shù)、空域動態(tài)感知技術(shù)、智慧調(diào)度技術(shù)和自動避障技術(shù)等的研發(fā)投入，推動產(chǎn)學(xué)研用深度融合，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。在此過程中，政府、行業(yè)協(xié)會應(yīng)發(fā)揮積極作用，推動形成統(tǒng)一的技術(shù)標準，共享低空飛行服務(wù)信息，共同維護低空飛行的穩(wěn)定秩序。

（作者系中國民航管理干部學(xué)院法學(xué)系航空法律教研室主任）

法治保障低空經(jīng)濟發(fā)展的深圳樣本

□ 李想

前不久，全國首個“空地協(xié)同”智慧物流運營中心在深圳市寶安區(qū)啟動。該中心將傳統(tǒng)物流與低空物流業(yè)務(wù)融合在同一場地協(xié)同運營，大幅提升了航空件的運送效率，為智慧城市的發(fā)展提供了物流新樣板。這不僅是深圳在低空經(jīng)濟領(lǐng)域的又一創(chuàng)新，同時再次彰顯了深圳在該領(lǐng)域的先行優(yōu)勢。

深圳作為全國無人機產(chǎn)業(yè)集聚度最高的城市，擁有1700余家低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)，包括大疆創(chuàng)新、道通智能等無人機研發(fā)制造企業(yè)和豐翼科技、中信海直等低空應(yīng)用企業(yè)。當(dāng)前，深圳低空經(jīng)濟應(yīng)用場景不斷拓展，涵蓋低空物流、旅游觀光、空中巡查、漁業(yè)飛行、氣象探測等，展現(xiàn)出強勁的發(fā)展?jié)摿?。公開數(shù)據(jù)顯示，深圳低空領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)規(guī)模數(shù)量居全國第一，產(chǎn)值規(guī)模突破900億元；2024年，深圳低空經(jīng)濟與空天發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群增加值213.77億元，同比增長26.4%。可以看到，深圳正在成為我國低空經(jīng)濟的“領(lǐng)跑者”。

這份領(lǐng)先優(yōu)勢既得益于深圳強大的低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)，也源于政策法規(guī)方面的助力。深圳較早就開始對低空經(jīng)濟進行布局，通過用足用好特區(qū)立法權(quán)，推動低空經(jīng)濟立法工作走在全國前列。特別是2023年12月29日通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進條例》（以下簡稱《條例》），是我國首部低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)促進專項法規(guī)，覆蓋了低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展全鏈條、全業(yè)態(tài)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了法治保障。

例如，針對實踐中長期存在的空域申請流程繁瑣、部門職責(zé)劃分不清、飛行服務(wù)保障滯后等問題，《條例》規(guī)定市政府應(yīng)組織建設(shè)低空飛行數(shù)字化管理服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)與空中交通管理機構(gòu)、民用航空管理部門的平臺系統(tǒng)對接。這有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，提高低空飛行的安全性和運營效率。

低空飛行活動具有高風(fēng)險性、高致害性，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任理論難以直接適用于低空飛行活動的損害追責(zé)，制造商、運營商、飛行人員等的責(zé)任界限不清必然導(dǎo)致受害人權(quán)利救濟困難，影響低空經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于此，筆者在《條例》制定過程中向相關(guān)部門建議，應(yīng)注重明晰無人機產(chǎn)業(yè)鏈上的主體責(zé)任，這一建議在《條例》中也有所體現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體、運營主體承擔(dān)低空飛行基礎(chǔ)設(shè)施的安全主體責(zé)任，從事飛行活動的單位或個人應(yīng)依法依規(guī)飛行并對飛行安全承擔(dān)主體責(zé)任，這就為規(guī)范飛行活動、治理“黑飛”現(xiàn)象提供了明確法律依據(jù)。

此外，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低空航空器飛行時會采集大量數(shù)據(jù)，其帶來的數(shù)據(jù)泄露和侵犯隱私問題也是低空經(jīng)濟發(fā)展的一大安全隱患。對此，《條例》明確規(guī)定了飛行活動主體的數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)，相關(guān)單位和個人不得非法收集、處理和利用個人隱私數(shù)據(jù)，亦不能采集涉及國家安全的數(shù)據(jù)，這有利于低空經(jīng)濟的健康發(fā)展。

在《條例》之外，深圳還發(fā)布了《深圳市低空經(jīng)濟標準體系建設(shè)指南（V1.0）》，這是深圳市低空經(jīng)濟標準化工作的頂層設(shè)計，對于推動低空經(jīng)濟領(lǐng)域標準化建設(shè)、助力行業(yè)規(guī)范化發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新具有重要意義。

不可否認的是，加速騰飛的低空經(jīng)濟正在倒逼立法進一步完善，筆者建議，未來深圳可以在三個方面繼續(xù)推進。第一，推動低空經(jīng)濟監(jiān)管配套立法?！稐l例》以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為首要價值遵循，尚未對監(jiān)管問題制定詳細規(guī)則，建議依據(jù)飛行活動風(fēng)險大小進行分類分級監(jiān)管，建立健全各類飛行活動的安全運行規(guī)則、標準以及相關(guān)監(jiān)管政策。

第二，探索建立低空空域軍、地、民協(xié)同管理機制。低空經(jīng)濟是向城市空間要效益的一種經(jīng)濟形態(tài)，地方政府應(yīng)積極加強與軍、民航管理機構(gòu)的聯(lián)系，探索軍、地、民聯(lián)動機制，擴展應(yīng)用場景，釋放更多可利用的低空空域資源。

第三，探索大灣區(qū)低空經(jīng)濟法治協(xié)同機制。近年來，粵港澳大灣區(qū)城市正積極探索eVTOL（電動垂直起降飛行器）等低空飛行器的跨境通航，但從制度上看，內(nèi)地與港澳地區(qū)的低空飛行規(guī)則仍存在差異。深圳可探索推進大灣區(qū)三地低空經(jīng)濟法治協(xié)同機制，力促三地在飛行活動管理方面協(xié)調(diào)貫通，更好激發(fā)各類主體創(chuàng)新能力。

（作者系哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）二十一世紀中國研究中心研究員）