近日，有網友稱，在云南省西雙版納傣族自治州景洪市搭乘網約車時遭到臨時加價，拒絕加價后自己被司機強行趕下車。此事引發(fā)關注。

5月1日，景洪市交通運輸局發(fā)布通報稱，對違規(guī)的駕駛員趙某某及聚合平臺的花某某公司分別處以3萬元罰款。

隨著我國網約車市場的發(fā)展，在獨立運營的網約車平臺幾番混戰(zhàn)后，互聯網平臺入局開辟了網約車第三方聚合的新模式?；诹髁亢捅憬輧?yōu)勢，聚合平臺作為“平臺的平臺”逐漸站穩(wěn)網約車市場的重要一席，但在高速發(fā)展背后，網約車聚合平臺的定性、與網約車平臺的權責邊界等問題一直存在爭議。

交通運輸部等五部門4月26日聯合發(fā)布《關于切實做好網約車聚合平臺規(guī)范管理有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），從提高思想認識，高度重視網約車聚合平臺規(guī)范管理工作；壓實企業(yè)責任，保障乘客和駕駛員合法權益；規(guī)范經營行為，維護公平競爭市場秩序；加強協同配合，提升監(jiān)管能力和水平等五方面作出部署，促進網約車行業(yè)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

首個關于網約車聚合平臺監(jiān)管的規(guī)定

2017年，區(qū)別于網約車平臺自營模式的聚合平臺開始興起。高德地圖于2017年率先推出聚合打車服務，首批接入滴滴出行、神州專車、首汽約車、曹操專車等網約車平臺，通過發(fā)揮自身平臺的流量優(yōu)勢，為眾多網約車平臺提供了流量入口。隨后，美團、百度、攜程等互聯網平臺紛紛布局聚合網約車市場。而隨著網約車行業(yè)合規(guī)化發(fā)展，尤其是對網約車平臺的強監(jiān)管，處于監(jiān)管模糊地帶的網約車聚合平臺越發(fā)受到青睞。2022年7月，華為推出打車服務“Petal出行”，入局聚合打車市場；與此同時，騰訊出行服務在微信上獲得流量入口，也同樣提供聚合打車服務。

去年7月，交通運輸部首次公布我國網約車聚合平臺的訂單數據。根據統計，截至2022年7月31日，網約車監(jiān)管信息交互平臺7月份共收到訂單信息6.95億單，環(huán)比上升9.3%，面向乘客、與網約車平臺公司共同提供服務的平臺（俗稱“聚合平臺”）完成1.53億單；截至2023年3月31日，網約車監(jiān)管信息交互系統3月份共收到訂單信息7.16億單，環(huán)比上升9.7%，其中聚合平臺完成1.97億單，環(huán)比上升16.9%。由此可見，從去年7月至今年3月，聚合平臺訂單占網約車總訂單份額由22.01%上升至27.51%，網約車聚合平臺市場滲透不斷加大。

伴隨網約車聚合市場的快速發(fā)展，既有高德、百度等單純的聚合平臺，也有如美團等自營與聚合相結合的平臺，由于可能存在部分業(yè)務的混同，導致如何對聚合平臺定性，是否與網約車平臺區(qū)分管理存在現實爭議。

盡管有觀點認為，網約車聚合平臺對乘客來說就是打車服務平臺，但行業(yè)專家普遍認為，聚合平臺與網約車平臺不一樣，網約車平臺承擔承運人角色，而聚合平臺作為“平臺的平臺”，承擔的是信息服務和中介服務的角色，需履行民法典、消費者權益保護法和電子商務法的法定義務。

“當前一些地方將聚合平臺作為網約車平臺管理，未能厘清聚合平臺和網約車平臺的責任邊界，存在責任與義務的不對等現象。”今年全國兩會期間，全國人大代表、中國鐵路鄭州局集團有限公司鄭州北車站調度車間黨總支書記郅慧就建議將聚合平臺與網約車平臺進行分類監(jiān)管，“聚合平臺本質是信息服務平臺，和房產中介類似，為司機和乘客提供信息撮合服務。在經營中，如果將網約車平臺出現的問題完全歸結于聚合平臺，存在責任與義務不對等的情況。網約車平臺應承擔‘第一把關人’的責任，而聚合平臺責任應聚焦于提供的信息服務”。

相較于此前國家對于網約車相關監(jiān)管政策中針對的網約車平臺公司、網約車車輛和駕駛員等主體，此次《通知》則專門對網約車聚合平臺監(jiān)管作出規(guī)定，能看出與網約車平臺的分類監(jiān)管之勢。

“這是國家層面發(fā)布的首個關于網約車聚合平臺監(jiān)管的規(guī)定，對規(guī)范和促進網約車聚合平臺的發(fā)展具有重要指導意義?！敝袊鐣茖W院大學競爭法研究中心執(zhí)行主任、法學院副教授譚袁表示，《通知》明確了網約車聚合平臺的定義，規(guī)定了聚合平臺的核驗責任，引入了保障乘客利益的先行賠付機制，強化了數據傳輸責任等。

確立投訴首問負責制度

根據《通知》，俗稱的網約車聚合平臺即為依托互聯網技術、與網約車平臺公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供網絡預約出租汽車服務的平臺。作為相關聯的兩者，此次規(guī)定雖未直接點明聚合平臺與網約車平臺的屬性區(qū)別，但根據監(jiān)管內容來看，明顯能看出兩者間存在差異。

《通知》為網約車聚合平臺的經營行為劃定了“三不得”紅線，要求各地交通運輸、市場監(jiān)管等部門要督促網約車聚合平臺及合作網約車平臺公司落實明碼標價等要求，不得以不正當價格行為擾亂市場秩序；督促網約車聚合平臺不得干預網約車平臺公司價格行為，不得直接參與車輛調度及駕駛員管理，維護公平競爭市場秩序。

按照《暫行辦法》規(guī)定，網約車經營服務是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。此次明確網約車聚合平臺不得直接參與車輛調度和駕駛員管理，顯然是防止其擅自從事或者變相從事網約車經營活動。

“一些聚合平臺近期出現接入不合規(guī)的網約車平臺公司、車輛和司機，以‘聚合’的名義從事非法網約車經營等新問題?！痹缭?019年11月11日，交通運輸部等六部門聯合約談滴滴出行、首汽約車、神州優(yōu)車、曹操出行、美團出行、高德、嘀嗒出行、哈啰出行8家網約車順風車平臺公司時就指出，要科學界定聚合平臺各方責任，聚合平臺要加強對接入的網約車平臺公司經營資質的審核把關工作，并督促網約車平臺對車輛和司機從業(yè)資質嚴格把關，共同承擔起安全保障責任和解決乘客投訴的兜底責任。

2022年8月22日，交通運輸新業(yè)態(tài)協同監(jiān)管部際聯席會議辦公室對11家主要網約車平臺公司進行提醒式約談時，再次強調，聚合平臺要確保接入的網約車平臺符合有關規(guī)定，督促接入的網約車平臺公司加強車輛和人員管理。出現安全事件時，聚合平臺公司要依法履行先行賠付責任，并和涉事網約車平臺公司共同做好事故處理工作。

一直以來，“維權難”是網約車行業(yè)的一大痛點，此次《通知》還對如何保障乘客和駕駛員合法權益作出了規(guī)定。

除規(guī)定網約車聚合平臺在App及相關網頁顯著位置展示合作網約車平臺公司名稱、網約車App名稱、網約車經營許可、投訴舉報方式等信息，以及聚合平臺用戶協議、服務規(guī)則、投訴舉報方式、糾紛處理程序等以外，還要求網約車聚合平臺及合作網約車平臺公司結合各自服務內容，依法建立健全咨詢服務和投訴處理的首問負責制度，及時妥善處理乘客和駕駛員的咨詢投訴。還明確，乘客因安全責任事故受到損害并要求網約車聚合平臺承擔先行賠償責任的，各地有關部門要督促網約車聚合平臺履行消費者權益保護法有關規(guī)定，承擔相關責任。

中國交通運輸協會法律工作委員會秘書長、北京市盈科律師事務所高級合伙人代現峰看來，《通知》將行政機關及公共服務部門通常實行的首問負責制引入到聚合模式，即當乘客和司機進行咨詢、投訴時，由聚合平臺、合作網約車平臺公司中第一個接待的負責辦理、反饋，有效避免推諉扯皮、辦事拖沓等問題，將顯著提升司乘體驗。

聚合平臺核驗責任各地要求不一

雖然，《通知》對網約車聚合平臺的定義、首問負責制、先行賠付制度等都作出了規(guī)定，但就總體而言，規(guī)定相對原則，易導致解讀差異，在實踐中不免會引發(fā)爭議。

其中，最典型的就是對于網約車聚合平臺的核驗責任的劃分。根據《通知》，各監(jiān)管部門要加強對網約車聚合平臺經營行為的監(jiān)督指導，督促網約車聚合平臺對相關網約車平臺公司落實核驗責任，不得接入未在當地取得網約車經營許可的網約車平臺公司，提供服務的駕駛員和車輛均應辦理相應網約車許可。

“簡單說，網約車聚合平臺不得為未取得相應資質的平臺、車輛和司機提供供需撮合或對接服務?！?中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧撰文解讀到，按照《暫行辦法》及參考客運服務領域的相關政策，根據規(guī)定，網約車聚合平臺無理由只核驗企業(yè)許可資質，而無視司機和車輛的許可資質核驗。由于網約車聚合平臺屬于網約車服務的共同提供者，那么，如果其平臺上的網約車平臺公司、車輛或司機無資質，相關部門則可以依法對網約車聚合平臺予以處罰。

代現峰則認為，網約車平臺公司直接組織車輛運營、分配工作任務、確定服務價格、制定服務標準、決定收益分配，提供的是運輸服務。聚合平臺提供的是信息撮合服務，需要對其接入的網約車平臺公司進行資質核驗。該類權責界限在電子商務領域早有應用?！锻ㄖ芬?，網約車聚合平臺對相關網約車平臺公司落實核驗責任，不得接入未在當地取得網約車經營許可的網約車平臺公司，提供服務的駕駛員和車輛均應辦理相應網約車許可。同時，《通知》要求，聚合平臺不得直接參與車輛調度及駕駛員管理。結合這兩點要求，聚合平臺應當對合作的網約車平臺公司是否具有經營許可進行審核確認。由于聚合平臺不得直接參與車輛調度及駕駛員管理，所以應當由網約車平臺公司確保其提供服務的駕駛員和車輛已經辦理相應的網約車許可。

《通知》在對網約車聚合平臺相關監(jiān)管進行了原則性規(guī)定的同時，也沿用了對網約車“因地制宜、因城施策”的監(jiān)管理念。此次規(guī)定，各地交通運輸、電信、公安、市場監(jiān)管、網信等部門要充分發(fā)揮地方層面交通運輸新業(yè)態(tài)多部門協同監(jiān)管工作機制作用，結合當地實際，研究探索規(guī)范網約車聚合平臺管理的法規(guī)政策措施。

事實上，《法治周末》記者調查發(fā)現，去年以來，天津、濟南、成都、廣州等地陸續(xù)出臺對網約車聚合平臺的相關法律法規(guī)、政策文件或征求意見稿。其中，對于聚合平臺的核驗責任劃分就不盡相同。

2022年9月，濟南發(fā)布全國首個明確網約車聚合平臺監(jiān)管方式的地方性法規(guī)，《濟南市客運出租汽車管理條例》規(guī)定，網約車經營者取得經營許可后方可入駐聚合平臺；聚合平臺應當對接入的網約車經營者進行審核，未取得經營許可的不得接入。

同年12月9日，《廣州市交通運輸局關于進一步規(guī)范網絡預約出租汽車聚合經營行為的通知（征求意見稿）》進行為期30天的征求意見，規(guī)定聚合平臺應當要求申請進入平臺提供服務的網約車企業(yè)提交其身份、地址、聯系方式、《網絡預約出租汽車經營許可證》、相關車輛的《網絡預約出租汽車運輸證》、相關駕駛員的《網絡預約出租汽車駕駛員證》等真實信息，進行核驗、登記，建立登記檔案，并至少每六個月核驗更新一次。后采納某互聯網公司的征集意見，擬將規(guī)定改為，聚合平臺應當要求申請進入平臺提供服務的網約車企業(yè)提交其身份、地址、聯系方式、與其經營業(yè)務有關的行政許可等真實信息，進行核驗、登記，建立登記檔案，并至少每六個月核驗更新一次。

2023年4月13日開始征求意見的《天津市網絡預約出租汽車聚合平臺經營管理規(guī)范（征求意見稿）》，則明確規(guī)定，聚合平臺應當堅守維護依法合規(guī)經營底線，事前核驗網約車平臺、車輛、駕駛員許可資質，確保資質合法有效。聚合平臺應當要求擬接入的網約車平臺提供企業(yè)名稱、注冊地址、投訴聯系方式、《網絡預約出租汽車經營許可證》、擬接入車輛的《網絡預約出租汽車運輸證》、擬接入駕駛員的《網絡預約出租汽車駕駛員證》等真實信息。同時對上述信息聚合平臺要建立登記檔案，并做好核驗、登記，至少每六個月核驗更新一次。

對于網約車聚合平臺的監(jiān)管邁開了步子，但顯然各層級、各地的監(jiān)管仍處在探索階段，如何進一步厘清聚合平臺核驗責任、權利邊界等內容，還有待進一步明晰。（王京仔）