原標(biāo)題：專家建議加強(qiáng)醫(yī)療保障立法研究

健全醫(yī)保法治體系保障群眾生命健康權(quán)益

法治日?qǐng)?bào)記者 朱寧寧

醫(yī)療保障是民生保障的重要內(nèi)容，是減輕群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)、增進(jìn)民生福祉、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大制度安排。

在法治軌道上實(shí)現(xiàn)制度成熟和定型是“十四五”時(shí)期醫(yī)保工作的重要任務(wù)。在全國人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃中，制定醫(yī)療保障法被列為預(yù)備審議項(xiàng)目，這讓醫(yī)療保障立法工作引起各方關(guān)注。在近日舉行的第九屆全國社會(huì)保障學(xué)術(shù)大會(huì)上，有關(guān)加快推進(jìn)醫(yī)療保障立法進(jìn)程的話題成為熱議點(diǎn)。

與會(huì)人員認(rèn)為，作為我國醫(yī)療保障領(lǐng)域的第一部專門性法律，醫(yī)療保障法對(duì)推動(dòng)醫(yī)療保障法治事業(yè)發(fā)展具有重要意義。要加強(qiáng)立法研究，盡早出臺(tái)醫(yī)療保障法，進(jìn)一步推動(dòng)我國醫(yī)療保障制度法治化進(jìn)程，以法律制度的構(gòu)建推動(dòng)醫(yī)療保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

立法有利于維護(hù)政策穩(wěn)定

《2022年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2022年年底，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)134592萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上。

“醫(yī)療保障工作具有鮮明的政治性、經(jīng)濟(jì)性和民生性，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，群眾關(guān)注度高。不斷完善醫(yī)保法治體系、保障醫(yī)保依法行政工作意義重大?！眹裔t(yī)療保障局副局長黃華波指出，推進(jìn)法治醫(yī)保建設(shè)是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的必然要求，是法治政府建設(shè)的重要組成部分，是聯(lián)動(dòng)多方、實(shí)現(xiàn)全民穩(wěn)定預(yù)期的必然需求，是醫(yī)療保障事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

黃華波認(rèn)為，推進(jìn)醫(yī)保法治體系建設(shè)，是促進(jìn)“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)器，是有效規(guī)范和長效約束醫(yī)保及相關(guān)各方主體行為的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度規(guī)范有序運(yùn)行、為全民提供清晰穩(wěn)定預(yù)期的重要保障。

醫(yī)療保障制度是一項(xiàng)重要的制度安排，在“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)中起到極其重要的作用。但由于種種原因，作為法治建設(shè)重要一環(huán)的醫(yī)療保障立法進(jìn)程相對(duì)滯后，目前醫(yī)保領(lǐng)域改革主要依靠政策性文件進(jìn)行規(guī)范。

“加強(qiáng)立法，有利于依法維護(hù)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性?！秉S華波認(rèn)為，應(yīng)積極推進(jìn)醫(yī)療保障法的立法進(jìn)程。一方面，醫(yī)療保障立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括規(guī)制范圍、橫向權(quán)責(zé)、縱向權(quán)責(zé)、人員保障，長護(hù)險(xiǎn)等。另一方面，立法目前面臨的難點(diǎn)也不容忽視，包括參保責(zé)任強(qiáng)制還是非強(qiáng)制、居民醫(yī)保如何籌資、如何提升居民的健康素養(yǎng)并激勵(lì)長期參保、如何從籌資和待遇方面推動(dòng)個(gè)人賬戶改革，等等。此外，由于醫(yī)保領(lǐng)域的評(píng)價(jià)體系尚未成熟，如何評(píng)價(jià)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員、藥品耗材的績效也有待破題。

頂層設(shè)計(jì)為立法提供支持

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)代醫(yī)療保障制度構(gòu)建史就是一部醫(yī)療保障法治演進(jìn)史，一般是先通過制定醫(yī)療保障專門法律來確立并規(guī)范醫(yī)療保障權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而后建立相應(yīng)的制度政策作為配套。但一直以來，我國構(gòu)建各項(xiàng)社會(huì)保障制度基本遵循“政策先行、立法跟進(jìn)”的路徑。

在制度建設(shè)方面，我國已經(jīng)建立了中國特色社會(huì)保障體系。我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度歷經(jīng)20多年探索，尤其是“十三五”時(shí)期的快速發(fā)展，已經(jīng)建立了覆蓋13億多參保人的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。

近年來，隨著全民醫(yī)療保障制度改革持續(xù)推進(jìn)，國家和地方開始在建立完善醫(yī)保制度方面開展相關(guān)探索和嘗試，在破解看病難、看病貴問題上積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了突破性進(jìn)展，為制定醫(yī)療保障法奠定了良好的基礎(chǔ)。

從國家層面看，2020年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）出臺(tái)?！兑庖姟啡婵偨Y(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決醫(yī)保領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分問題作出部署，提出要提升醫(yī)保治理法治化水平。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》，提出建設(shè)法治醫(yī)保目標(biāo)，明確了推進(jìn)醫(yī)療保障法立法工作等具體任務(wù)。

“這些頂層設(shè)計(jì)為立法提供了支持，也是整個(gè)立法的基本依據(jù)?！秉S華波說。

與此同時(shí)，國家醫(yī)保局自2018年組建以來，推動(dòng)出臺(tái)了《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》，并出臺(tái)了《基本醫(yī)療保險(xiǎn)用藥暫行辦法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療保障定點(diǎn)管理暫行辦法》《零售藥店醫(yī)療保障定點(diǎn)管理暫行辦法》《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行辦法》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理舉報(bào)處理暫行辦法》《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》6個(gè)部門規(guī)章。2021年6月，國家醫(yī)保局研究起草了醫(yī)療保障法（征求意見稿），并向社會(huì)公開征求意見。

各地積極開展先行先試工作，相繼出臺(tái)地方性法規(guī)。早在2019年，天津市就通過了《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》。此后，浙江省、江蘇省也先后出臺(tái)了醫(yī)療保障條例。以地方立法形式推進(jìn)醫(yī)療保障決策和政策實(shí)施，為制定醫(yī)療保障法奠定了良好的基礎(chǔ)。

多名全國人大代表提出議案

值得關(guān)注的是，制定醫(yī)療保障法已經(jīng)連續(xù)3年列入全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，連續(xù)兩年列入國務(wù)院立法計(jì)劃。在今年全國人大會(huì)議期間，有多名全國人大代表提出了關(guān)于制定醫(yī)療保障法的多件議案。

“醫(yī)療保障是人民群眾最為關(guān)注的社會(huì)保障制度安排，肩負(fù)著解除全體人民疾病醫(yī)療后顧之憂的重大責(zé)任。然而，這一重要制度體系目前的主要依據(jù)只有社會(huì)保險(xiǎn)法中對(duì)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)制，既不可能涵蓋整個(gè)醫(yī)療保障體系，也不可能成為醫(yī)保行政系統(tǒng)依法行政的依據(jù)，從而需要依靠從中央到縣級(jí)政府發(fā)布的各種政策性文件來實(shí)施?！比珖舜蟠?、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成認(rèn)為，法律缺失已經(jīng)在醫(yī)保實(shí)踐中造成了一系列問題，嚴(yán)重影響醫(yī)療保障制度的健康發(fā)展，必須盡快啟動(dòng)醫(yī)療保障法立法程序。

鄭功成認(rèn)為，制定醫(yī)療保障法的目的，是為醫(yī)療保障制度的運(yùn)行提供相應(yīng)的法律依據(jù)。醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)明確醫(yī)療保障制度的框架、政府責(zé)任、籌資機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)比例、管理體制以及運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等；明確人民的法定醫(yī)療保障權(quán)；明確國家醫(yī)療保障行政部門的職責(zé)以及相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任；明確規(guī)定保障對(duì)象在不同醫(yī)療保障項(xiàng)目中的受益資格條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益維護(hù)、參保者與執(zhí)法主體的法律責(zé)任等問題。此外，還應(yīng)當(dāng)做好與社會(huì)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律的銜接。

醫(yī)療保障立法研究亟待加強(qiáng)

在業(yè)內(nèi)人士看來，當(dāng)前有關(guān)醫(yī)療保障法的立法研究亟待加強(qiáng)。

“醫(yī)療保障法治層面的規(guī)范化運(yùn)行仍然存在較大提升空間，首當(dāng)其沖的就是立法缺失，尤其是高位階立法缺失。這導(dǎo)致了我國社會(huì)保障制度實(shí)施的隨意性較強(qiáng)，各方主體的權(quán)責(zé)義務(wù)意識(shí)不佳，構(gòu)成制度可持續(xù)發(fā)展的一大障礙?！敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授婁宇說。

那么，該如何構(gòu)建醫(yī)療保障法呢？婁宇認(rèn)為，醫(yī)療保障法的立法重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在三個(gè)方面：

首先，醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)在規(guī)范層面上整合多層次醫(yī)療保障制度。我國醫(yī)療保障法律制度體系由基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)等制度共同構(gòu)成，這些制度的目標(biāo)定位、功能、經(jīng)辦、主管以及監(jiān)管機(jī)關(guān)各不相同。我國醫(yī)療保障法的基本立法思路應(yīng)當(dāng)是在制度功能和機(jī)構(gòu)職能上整合這些制度，而非面面俱到地規(guī)定各項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)性特征，節(jié)約立法資源。

其次，醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)增加直接規(guī)定條款。我國的醫(yī)療保障體系已經(jīng)形成了以醫(yī)療救助托底、基本醫(yī)療保險(xiǎn)挑大梁、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康險(xiǎn)提升待遇水平、慈善醫(yī)療救助填補(bǔ)漏洞的基本結(jié)構(gòu)。醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)盡量采用職權(quán)立法方式并增加法律保留條款，直接開展制度設(shè)計(jì)，尤其是把多年來醫(yī)保實(shí)踐中已經(jīng)形成共識(shí)的、被證明行之有效的結(jié)構(gòu)性制度確定下來。同時(shí)，減少授權(quán)立法條款，尤其是涉及重要的和基礎(chǔ)性的制度。

第三，醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)對(duì)已有制度體系查漏補(bǔ)缺。在已經(jīng)存在社會(huì)保險(xiǎn)法、慈善法、社會(huì)救助暫行辦法、保險(xiǎn)法等基礎(chǔ)性法律的前提下，醫(yī)療保障法不宜規(guī)定過多的結(jié)構(gòu)性制度。在立法資源和立法機(jī)會(huì)有限的形勢(shì)下，要充分利用醫(yī)療保障綜合式立法的良機(jī)，填補(bǔ)已有法律制度體系的漏洞，修正被醫(yī)保法治實(shí)踐證實(shí)了存在問題的一些條款。

“總之，醫(yī)療保障法應(yīng)當(dāng)是國家在相關(guān)領(lǐng)域通過強(qiáng)制力維護(hù)管理秩序的‘管理法’，而非倡導(dǎo)性和激勵(lì)性的‘促進(jìn)法’?！眾溆钫f。