原標題：孫憲忠代表建議進一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案

為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕目標提供法治保障

法治日報記者　　朱寧寧

2022年12月27日，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案首次亮相。對于這部法律，全國人大代表、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠格外關(guān)注。在去年全國人大會議期間，他就曾提出關(guān)于制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的議案。今年，他再次提出進一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案的議案。

在孫憲忠看來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法具有基本立法的意義，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益?！翱偨Y(jié)黨的十八屆三中全會以來，尤其是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中形成的可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗，通過制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，是尊重改革實踐、固化改革成果、鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度的重要舉措，對于維護好廣大農(nóng)民群眾根本利益，實現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。”孫憲忠說。

孫憲忠在議案中建議，在進一步征求意見與充分論證的基礎(chǔ)上繼續(xù)修改完善草案，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕目標提供法治保障。

完善的組織及運行制度是基礎(chǔ)和保障

完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其運行制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

憲法第八條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。“憲法賦予集體經(jīng)濟組織依法獨立的經(jīng)營自主權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的邏輯起點。”孫憲忠說。

同時，民法典第九十九條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為市場主體在社會主義市場中發(fā)展經(jīng)濟掃清了障礙，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換，發(fā)揮市場的資源配置以及城鄉(xiāng)平等發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

“憲法、民法典的這些規(guī)定，都需要具體的法律落實?！睂O憲忠說，“從強調(diào)集體財產(chǎn)對農(nóng)民的保障作用，到日益強化其財產(chǎn)權(quán)屬性，從強調(diào)集體財產(chǎn)權(quán)的身份屬性，到逐漸開放其流轉(zhuǎn)權(quán)能，中央政策的指引以及改革的實踐推進，均蘊含著我國農(nóng)村集體所有權(quán)制度法思想的轉(zhuǎn)變?！?/p>

草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有為基礎(chǔ)的社區(qū)性經(jīng)濟組織，在明確其內(nèi)涵的同時，還列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

但在孫憲忠看來，這一規(guī)定并未指明現(xiàn)階段新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)特征。“社會主義市場經(jīng)濟體制下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推動下以集體財產(chǎn)為基礎(chǔ)，以集體成員以及成員權(quán)為核心構(gòu)建的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是依法登記取得特別法人地位的社會主義市場經(jīng)濟主體，不同于傳統(tǒng)社會主義公有制經(jīng)濟組織?！睂O憲忠指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的目的是服務(wù)于本集體經(jīng)濟組織成員，因此，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的實現(xiàn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立的目標之一。

鑒于此，他建議將草案的適用范圍修改為：本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指社會主義市場經(jīng)濟體制下，以土地集體所有為基礎(chǔ)，以集體成員利益為核心，在界定成員資格的基礎(chǔ)上，通過集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份量化，形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

成員界定既要遵循歷史也要照顧現(xiàn)實

在孫憲忠看來，穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需要以成員資格為前提，沒有成員資格，其權(quán)利義務(wù)也將成為無源之水、無本之木。

草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的定義、確認、加入、退出以及確認成員爭議的救濟程序，并規(guī)定了成員的權(quán)利義務(wù)。草案規(guī)定，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

“界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，既要遵循歷史，也要照顧現(xiàn)實?！睂O憲忠指出，一方面，要從農(nóng)村集體資產(chǎn)形成的角度來界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，即對農(nóng)村集體資產(chǎn)的積累有貢獻者為初始成員，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟屬性所要求的集體與成員之間在經(jīng)濟方面的關(guān)聯(lián)性。另一方面，在遵守法律規(guī)定的基本原則基礎(chǔ)上也要尊重民意和習(xí)慣。成員界定應(yīng)當(dāng)允許自治，但不能逾越法律規(guī)定的基本準則和界限。

孫憲忠尤其強調(diào)，戶籍并非判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標準?！皯艨诘倪w入和遷出，并不能當(dāng)然作為成員資格的喪失變更的標準。尤其在人口流動、戶籍改革以及城鎮(zhèn)化背景下，戶籍不再是一種身份標簽。若將集體成員分為保障性成員與非保障性成員，成員資格與戶籍并沒有必然的聯(lián)系。而且現(xiàn)行法律法規(guī)均明確規(guī)定，國家保護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地作為農(nóng)戶進城落戶的條件?！?/p>

此外，孫憲忠認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員也不一定是農(nóng)村居民。進城落戶的農(nóng)戶，只要沒有自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，其成員資格即不會喪失，否則有違現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。

“在農(nóng)村集體資產(chǎn)類型化的基礎(chǔ)上，完全可以將集體成員及其權(quán)利進行再分類，若認可保障性成員與非保障性成員的分類，就可以解決很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉與開放問題?！睂O憲忠說，對于保障性成員，即享有土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的成員，其享有的保障性權(quán)利具有封閉性，不能轉(zhuǎn)讓、繼承，但其享有的非保障性權(quán)利具有開放性，如集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分配權(quán)，不具有保障屬性和身份屬性，即可實現(xiàn)自由處分，如轉(zhuǎn)讓、繼承不應(yīng)受限制。這樣，既可解決農(nóng)村集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的接軌，又可使保障性成員的保障利益不動搖。

鑒于此，孫憲忠建議將草案修改為：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員指對農(nóng)村集體資產(chǎn)的形成與積累有貢獻者或者持有集體資產(chǎn)份額者，包括因出生、收養(yǎng)、婚姻等新增的家庭成員以及通過繼承、轉(zhuǎn)讓等取得集體資產(chǎn)份額的成員。

因地制宜建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

在議案中，孫憲忠還專門提及了有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未設(shè)立時的代行主體問題。

“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是規(guī)范管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的民事主體，農(nóng)村集體都有集體資產(chǎn)，即便在不發(fā)達地區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)體量較小，至少有耕地、宅基地以及經(jīng)營性建設(shè)用地。”孫憲忠認為，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢下，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，均需規(guī)范的管理主體。他強調(diào)農(nóng)村集體均應(yīng)因地制宜建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?！翱梢越⑧l(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織、村級集體經(jīng)濟組織，也可以是村民小組級經(jīng)濟組織，但不可以不建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?！?/p>

草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全的，村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟組織職能。

對此，孫憲忠認為，這一規(guī)定雖然與民法典等的規(guī)定一致，但由村民委員會或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能只是權(quán)宜之計。

“在集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的任務(wù)就是要促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重新建立。”孫憲忠認為，目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)覆蓋全國所有涉農(nóng)縣市區(qū)，改革階段性任務(wù)已基本完成。建議修改為：農(nóng)村集體均應(yīng)根據(jù)本法規(guī)定建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，尚未建立的，由村民委員會或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能。