原標(biāo)題：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告

——2021年8月18日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上

全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)?王東明

2021年8月18日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王東明作常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施情況的報(bào)告。馬增科 攝

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì):

企業(yè)破產(chǎn)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律制度。為全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，科學(xué)把握新發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)法有效實(shí)施，根據(jù)2021年度監(jiān)督工作計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的實(shí)施情況開(kāi)展了檢查?，F(xiàn)將執(zhí)法檢查的主要情況報(bào)告如下。

一、執(zhí)法檢查的基本情況

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視企業(yè)破產(chǎn)工作，黨的十九屆四中全會(huì)明確要求健全破產(chǎn)制度，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》等重要文件對(duì)健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制、進(jìn)一步完善企業(yè)破產(chǎn)法律制度作出了戰(zhàn)略部署。今年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開(kāi)局之年，安排企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查工作，對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央決策部署，強(qiáng)化依法破產(chǎn)觀念，加快“僵尸企業(yè)”退出，化解過(guò)剩產(chǎn)能，解決企業(yè)“生易死難”問(wèn)題，促進(jìn)市場(chǎng)出清，優(yōu)化資源要素配置，激發(fā)市場(chǎng)活力，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，落實(shí)黨中央“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ魅蝿?wù)要求，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，具有十分重要的意義。

全國(guó)人大常委會(huì)高度重視這次執(zhí)法檢查工作。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)審定執(zhí)法檢查方案，并作出重要指示，要求從適應(yīng)新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放、推動(dòng)“十四五”開(kāi)好局起好步的高度深化認(rèn)識(shí)、精心組織、務(wù)求實(shí)效。陳竺、王東明、郝明金三位副委員長(zhǎng)分別帶隊(duì)赴浙江、陜西、河北、山東、山西、吉林等6個(gè)省開(kāi)展實(shí)地檢查。檢查組還委托黑龍江、江蘇、湖南、廣東、重慶、四川等6個(gè)?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

（一）執(zhí)法檢查聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。一是緊扣法律規(guī)定，確定檢查重點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查前期調(diào)研，認(rèn)真梳理各方面反映的情況和問(wèn)題，將企業(yè)破產(chǎn)法的貫徹實(shí)施情況、破產(chǎn)案件審判情況、管理人制度實(shí)施情況、企業(yè)破產(chǎn)中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制建立運(yùn)行情況、國(guó)有企業(yè)依法破產(chǎn)實(shí)施情況、對(duì)修改企業(yè)破產(chǎn)法的意見(jiàn)建議等10個(gè)問(wèn)題作為本次執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。二是進(jìn)一步聚焦難點(diǎn)問(wèn)題深入開(kāi)展專項(xiàng)檢查。在對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施情況進(jìn)行全面檢查的基礎(chǔ)上，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的管理人制度、破產(chǎn)案件審理程序和府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制等3個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題再赴上海、蘇州、廈門(mén)、重慶等地開(kāi)展專項(xiàng)檢查。檢查期間，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委還到最高人民法院就人民法院實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)法的主要情況開(kāi)展調(diào)研。整個(gè)執(zhí)法檢查涉及面廣，重點(diǎn)突出。

（二）創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式方法。一是運(yùn)用法律評(píng)估、大數(shù)據(jù)分析作為執(zhí)法檢查的輔助手段。在2019年委托國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中國(guó)人民銀行、最高人民法院開(kāi)展企業(yè)破產(chǎn)法評(píng)估的基礎(chǔ)上，今年進(jìn)一步補(bǔ)充完善了評(píng)估報(bào)告。委托國(guó)家信息中心對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施情況開(kāi)展大數(shù)據(jù)分析，為更加全面真實(shí)反映企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施情況提供了有力支持。二是執(zhí)法檢查與關(guān)聯(lián)法律分析相結(jié)合。在執(zhí)法檢查中我們認(rèn)真梳理企業(yè)破產(chǎn)法與關(guān)聯(lián)法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)情況，分析研究與破產(chǎn)程序相關(guān)的衍生法律問(wèn)題，推動(dòng)關(guān)聯(lián)法律實(shí)施有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)。三是以執(zhí)法檢查帶動(dòng)和促進(jìn)修法工作。按照《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，今年企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案將提請(qǐng)審議。為統(tǒng)籌做好企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查和修法工作，除將執(zhí)法修法涉及的重點(diǎn)問(wèn)題列入執(zhí)法檢查工作重點(diǎn)外，還就國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、上市公司的破產(chǎn)問(wèn)題開(kāi)展了4個(gè)專題調(diào)研，委托中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)和最高人民法院開(kāi)展企業(yè)破產(chǎn)法與關(guān)聯(lián)法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)情況、企業(yè)破產(chǎn)法律制度完善等相關(guān)專題研究。這些工作與執(zhí)法檢查齊頭并進(jìn)、相互配合，為修法奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）執(zhí)法檢查工作步步深入。一是開(kāi)展前期調(diào)研。檢查組召開(kāi)有關(guān)部門(mén)和企業(yè)的調(diào)研座談會(huì)，赴北京、陜西、遼寧、湖南開(kāi)展前期調(diào)研，了解掌握實(shí)際情況，確定執(zhí)法檢查重點(diǎn)。二是開(kāi)展面上檢查。按照?qǐng)?zhí)法檢查重點(diǎn)，通過(guò)實(shí)地檢查和委托檢查的方式，對(duì)12個(gè)省（市）企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施情況進(jìn)行了全面檢查。三是開(kāi)展專項(xiàng)檢查。針對(duì)面上檢查的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，赴4個(gè)城市進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。四是開(kāi)展隨機(jī)抽查。在執(zhí)法檢查中隨機(jī)抽取破產(chǎn)企業(yè)，深入一線進(jìn)行檢查，剖析典型案例。整個(gè)檢查工作環(huán)環(huán)緊扣、步步深入。

在執(zhí)法檢查中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和最高人民法院積極配合，地方人大給予大力支持，執(zhí)法檢查組嚴(yán)格遵守中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神，密切聯(lián)系全國(guó)人大代表，通過(guò)多種方式全面了解法律實(shí)施情況。本次執(zhí)法檢查形成了2份前期調(diào)研簡(jiǎn)報(bào)、3份實(shí)地檢查報(bào)告、6份委托檢查報(bào)告、1份專項(xiàng)檢查報(bào)告、4份專題調(diào)研報(bào)告、3份法律評(píng)估報(bào)告、1份大數(shù)據(jù)分析報(bào)告、3份委托研究報(bào)告，為向常委會(huì)報(bào)告有關(guān)情況提供了有力支撐。

二、企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施取得積極成效

在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府和人民法院深入貫徹實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)法，建立健全破產(chǎn)法律制度體系，持續(xù)提升破產(chǎn)司法保障能力，推動(dòng)符合條件的企業(yè)依法破產(chǎn)，法律實(shí)施取得了積極成效。從破產(chǎn)案件數(shù)量看，2007年至2020年，全國(guó)法院共受理破產(chǎn)案件59604件，審結(jié)破產(chǎn)案件48045件。從時(shí)間順序看，企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施后的一段時(shí)間，每年的破產(chǎn)案件數(shù)量在3千件左右，黨的十八大以來(lái)，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深化，加快建立和完善市場(chǎng)主體挽救和退出機(jī)制，破產(chǎn)案件數(shù)量快速上升，2017年至2020年受理和審結(jié)的破產(chǎn)案件分別占到法律實(shí)施以來(lái)案件總量的54%和41%。從地域分布看，東部地區(qū)破產(chǎn)案件數(shù)量占到全國(guó)的近80%，浙江、江蘇、廣東三省約占60%。從破產(chǎn)企業(yè)類型看，隨著國(guó)企改革持續(xù)推進(jìn)，國(guó)有困難企業(yè)完成集中退出，民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)案件占絕大多數(shù)，2020年民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)案件占案件總量的近90%。大數(shù)據(jù)分析顯示，輿論普遍肯定企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施成效，2020年以來(lái)對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法相關(guān)話題的輿論滿意度達(dá)92%。

（一）開(kāi)展法律宣傳，破產(chǎn)法治意識(shí)不斷增強(qiáng)。各級(jí)黨委、政府和法院高度重視企業(yè)破產(chǎn)法的貫徹實(shí)施工作，大力開(kāi)展法律宣傳工作。一是積極普及破產(chǎn)法治觀念。通過(guò)組織專家宣講、投放公益廣告、建立微信公眾號(hào)、舉辦知識(shí)競(jìng)賽等多種形式，積極傳播市場(chǎng)化、法治化破產(chǎn)理念，引導(dǎo)社會(huì)各方面正確認(rèn)識(shí)企業(yè)破產(chǎn)，形成破產(chǎn)法治共識(shí)，持續(xù)優(yōu)化企業(yè)破產(chǎn)法治環(huán)境。二是增強(qiáng)市場(chǎng)主體學(xué)法用法能力。通過(guò)發(fā)布破產(chǎn)審判白皮書(shū)、宣介破產(chǎn)典型案例、開(kāi)展破產(chǎn)法治大講堂、組織專業(yè)律師上門(mén)服務(wù)等方式，推動(dòng)各類市場(chǎng)主體學(xué)習(xí)了解破產(chǎn)法律制度。企業(yè)破產(chǎn)法逐步被市場(chǎng)主體接受和社會(huì)認(rèn)可，困境企業(yè)運(yùn)用破產(chǎn)制度的能力增強(qiáng)，債務(wù)人企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)案件的比例上升。三是提高破產(chǎn)法理論研究水平。企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施以來(lái)，國(guó)內(nèi)高校科研機(jī)構(gòu)成立了多家破產(chǎn)法研究機(jī)構(gòu)，開(kāi)展了大量研究工作，涌現(xiàn)出一批質(zhì)量較高的研究成果，對(duì)破產(chǎn)司法實(shí)踐產(chǎn)生了積極作用。

（二）著力完善相關(guān)制度，破產(chǎn)法律體系不斷健全。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)、最高人民法院和各地區(qū)積極開(kāi)展企業(yè)破產(chǎn)法的配套制度建設(shè)。一是完善破產(chǎn)司法制度和司法政策。最高人民法院出臺(tái)關(guān)于適用企業(yè)破產(chǎn)法若干問(wèn)題規(guī)定的司法解釋，制定關(guān)于強(qiáng)化破產(chǎn)案件受理、提高破產(chǎn)審判效率、推動(dòng)執(zhí)行案件轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序、落實(shí)跨境破產(chǎn)等多項(xiàng)司法政策，為依法審判破產(chǎn)案件提供依據(jù)。二是健全破產(chǎn)政策。國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)制定《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》、《關(guān)于推動(dòng)和保障管理人在破產(chǎn)程序中依法履職進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見(jiàn)》等政策文件，有力支持了企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施。三是地方建立破產(chǎn)配套制度。各地結(jié)合實(shí)際，制定與破產(chǎn)相關(guān)的地方性法規(guī)和各類政策文件約475件。經(jīng)過(guò)多年努力，以企業(yè)破產(chǎn)法為基礎(chǔ)，相關(guān)司法解釋和司法政策為重要內(nèi)容，法規(guī)以及規(guī)范性文件為補(bǔ)充，關(guān)聯(lián)法律為支撐的中國(guó)特色破產(chǎn)法律制度逐步建立。

（三）做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破產(chǎn)工作機(jī)制不斷完善。各級(jí)政府和法院加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在破產(chǎn)案件中密切配合，相關(guān)工作機(jī)制有力保障了企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施。一是推動(dòng)經(jīng)營(yíng)困難國(guó)企有序退出。2007年以來(lái)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委推動(dòng)97家中央企業(yè)下屬的804戶企業(yè)依法完成破產(chǎn)或進(jìn)入破產(chǎn)程序，采取破產(chǎn)方式的中央企業(yè)占全部“處僵治困”退出企業(yè)的24.3%，有力支持了國(guó)有企業(yè)深化改革。河北省搭建困難國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)集中運(yùn)作降低破產(chǎn)成本，提高處置效率。二是因企施策開(kāi)展破產(chǎn)重整。對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策、有市場(chǎng)前景的困難企業(yè)，積極運(yùn)用重整方式幫助企業(yè)提升產(chǎn)業(yè)層次、改善公司治理、實(shí)現(xiàn)重生發(fā)展，促進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。重慶鋼鐵、東北特鋼、青島造船等一批大型企業(yè)通過(guò)重整實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈和產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)。三是破產(chǎn)辦理更加便捷。國(guó)務(wù)院和地方政府將降低破產(chǎn)制度運(yùn)行成本作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境重要內(nèi)容，政府相關(guān)部門(mén)與法院建立協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推動(dòng)解決破產(chǎn)程序中的啟動(dòng)費(fèi)用、稅收處置、信用修復(fù)、企業(yè)注銷等問(wèn)題，助力營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。在世界銀行營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)中，我國(guó)辦理破產(chǎn)的評(píng)價(jià)名次從2013年的第82位提升到2020年的第51位。四是穩(wěn)妥處置企業(yè)破產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)黨委、政府和法院系統(tǒng)全面貫徹落實(shí)防疫抗疫決策部署，落實(shí)“六穩(wěn)”、“六保”工作任務(wù)要求，大力推行參與破產(chǎn)程序的線上渠道，著力發(fā)揮破產(chǎn)制度挽救功能，幫助企業(yè)紓困解難，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，保障職工合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。

（四）深化實(shí)踐探索，破產(chǎn)司法程序有效實(shí)施。陷入困境企業(yè)通過(guò)司法程序?qū)崿F(xiàn)破產(chǎn)退出，債權(quán)債務(wù)有序公平清理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效化解，實(shí)現(xiàn)了資源要素的優(yōu)化配置。法律規(guī)定的三種破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)清算約占破產(chǎn)案件總量的90%，重整約10%，和解不到1%。一是充分發(fā)揮破產(chǎn)清算制度作用。企業(yè)通過(guò)破產(chǎn)清算方式實(shí)現(xiàn)退出，防止了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步累積。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)計(jì)，2016年開(kāi)展“僵尸企業(yè)”處置工作以來(lái)，7000多家長(zhǎng)期虧損、扭虧無(wú)望、嚴(yán)重資不抵債的“僵尸企業(yè)”實(shí)現(xiàn)退出，其中大部分采用破產(chǎn)清算方式。山西省、陜西省相關(guān)部門(mén)密切協(xié)作，為“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算開(kāi)辟綠色通道。二是大力發(fā)揮重整制度作用。對(duì)符合重整條件的企業(yè)，積極運(yùn)用重整方式進(jìn)行挽救。加強(qiáng)對(duì)具有重整價(jià)值破產(chǎn)企業(yè)的甄別，探索實(shí)施“出售式重整”等新模式，推動(dòng)一些大型企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解。福建省廈門(mén)市中級(jí)人民法院等積極探索開(kāi)展預(yù)重整工作，推動(dòng)庭外重組與庭內(nèi)重整有序銜接，及時(shí)處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低破產(chǎn)制度性成本。三是推進(jìn)運(yùn)用和解制度。積極發(fā)揮和解制度在化解小微企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的優(yōu)勢(shì)，上海破產(chǎn)法庭近兩年推動(dòng)17家進(jìn)入破產(chǎn)清算的中小企業(yè)成功和解，清理逾44億元債權(quán)債務(wù)，盤(pán)活約17億元資產(chǎn)。四是探索建立個(gè)人破產(chǎn)制度。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出臺(tái)個(gè)人破產(chǎn)條例，建立個(gè)人破產(chǎn)配套制度，穩(wěn)步推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)綜合改革試點(diǎn)。浙江省溫州市、臺(tái)州市，山東省東營(yíng)市等地開(kāi)展個(gè)人債務(wù)清理試點(diǎn)，挽救因提供擔(dān)保陷入困境的個(gè)人，推動(dòng)化解企業(yè)債務(wù)連帶風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)專業(yè)建設(shè)，破產(chǎn)司法保障能力不斷提升。人民法院通過(guò)設(shè)立破產(chǎn)法庭、完善破產(chǎn)審判體制、加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)、健全管理人制度等舉措，提高破產(chǎn)司法保障能力。一是加強(qiáng)破產(chǎn)審判組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。全國(guó)已設(shè)立14個(gè)破產(chǎn)法庭、近100個(gè)清算與破產(chǎn)審判庭以及專門(mén)的合議庭集中辦理破產(chǎn)案件。浙江省設(shè)立的2個(gè)破產(chǎn)法庭、21個(gè)破產(chǎn)審判庭以及基層破產(chǎn)專業(yè)人民法庭，保障了快速增長(zhǎng)的破產(chǎn)司法需求。二是提高破產(chǎn)審判專業(yè)化水平。將優(yōu)秀員額法官充實(shí)到破產(chǎn)審判隊(duì)伍中，目前全國(guó)共有從事破產(chǎn)審判工作的員額法官417名。重慶市形成以破產(chǎn)法庭和破產(chǎn)合議庭為基本架構(gòu)，共計(jì)152人的破產(chǎn)審判專業(yè)化隊(duì)伍。三是推動(dòng)建立健全破產(chǎn)管理人制度。28家高級(jí)人民法院和284家中級(jí)人民法院編制了管理人名冊(cè)，共納入機(jī)構(gòu)管理人5060家、個(gè)人管理人703人，各地共成立了131家管理人協(xié)會(huì)，管理人執(zhí)業(yè)能力不斷提升。山東省淄博市中級(jí)人民法院創(chuàng)新管理人選任模式，由破產(chǎn)案件各方當(dāng)事人組成的選任委員會(huì)組織實(shí)施。四是借助信息化手段。最高人民法院建立了全國(guó)企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息平臺(tái)以及法官和管理人工作平臺(tái)，各地法院大力推行線上的申報(bào)審核債權(quán)、債權(quán)人會(huì)議、處置分配財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督管理人賬戶等工作，提升破產(chǎn)審判效率。北京破產(chǎn)法庭推動(dòng)案件全流程線上辦理，將破產(chǎn)成本占破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的比例壓縮到5.52%。

三、企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施仍存在突出困難和問(wèn)題

企業(yè)破產(chǎn)法在取得積極成效的同時(shí)，實(shí)施中也存在破產(chǎn)意愿不強(qiáng)、破產(chǎn)程序執(zhí)行薄弱、審理周期較長(zhǎng)、府院協(xié)調(diào)不落地、配套制度不健全、財(cái)產(chǎn)清償率較低、制度運(yùn)行成本偏高等困難和問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中“該破未破”的現(xiàn)象還比較普遍，對(duì)破產(chǎn)方式的運(yùn)用還不夠主動(dòng)，破產(chǎn)制度的作用還未充分發(fā)揮。

（一）運(yùn)用破產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清的意愿不強(qiáng)。符合破產(chǎn)條件的企業(yè)并未完全選擇破產(chǎn)方式退出，2020年全國(guó)企業(yè)注銷數(shù)量289.9萬(wàn)戶，其中因破產(chǎn)原因注銷的企業(yè)3908戶，占比僅約1‰。一是企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)顧慮多。企業(yè)破產(chǎn)法第2條規(guī)定了破產(chǎn)的法定情形，實(shí)踐中企業(yè)符合條件但是不想破、不敢破的現(xiàn)象比較普遍。有些企業(yè)由于治理結(jié)構(gòu)不健全、經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，擔(dān)心破產(chǎn)暴露經(jīng)營(yíng)問(wèn)題被追究責(zé)任，有些企業(yè)在陷入困境后，繼續(xù)冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)或放任公司虧損，造成破產(chǎn)申請(qǐng)普遍不及時(shí)。北京市法院系統(tǒng)近三年來(lái)受理的破產(chǎn)案件中，63.6%是在企業(yè)停止經(jīng)營(yíng)三年后提出申請(qǐng)。二是一些地方政府對(duì)企業(yè)破產(chǎn)退出有較多顧慮。特別是對(duì)于規(guī)模以上企業(yè)破產(chǎn)，由于擔(dān)憂影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人員就業(yè)，政府態(tài)度更加謹(jǐn)慎，造成了一些企業(yè)“應(yīng)破未破”，矛盾不斷積累。三是一些基層法院受理破產(chǎn)案件的能力和動(dòng)力不足。破產(chǎn)審判人才儲(chǔ)備總體不足，許多基層法院缺乏破產(chǎn)審判專業(yè)團(tuán)隊(duì)，一些法官缺乏辦案能力，對(duì)受理破產(chǎn)案件存在畏難情緒。破產(chǎn)案件在審理方式上與一般民事訴訟案件不同，在考核機(jī)制上缺少專門(mén)的績(jī)效考核辦法，也影響了法官審判破產(chǎn)案件的動(dòng)力。此外，“無(wú)產(chǎn)可破”企業(yè)缺乏破產(chǎn)費(fèi)用。許多破產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)重資不抵債，一些“僵尸企業(yè)”甚至無(wú)產(chǎn)可破，無(wú)法支付辦理破產(chǎn)的相關(guān)費(fèi)用。雖然有些地方探索建立了破產(chǎn)費(fèi)用專項(xiàng)資金，但尚無(wú)對(duì)資金來(lái)源、管理、使用的統(tǒng)一規(guī)定。

（二）破產(chǎn)程序執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)。一是破產(chǎn)案件程序啟動(dòng)難。企業(yè)破產(chǎn)法第7條、第8條、第10至14條對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)和受理作出了明確規(guī)定，但是實(shí)踐中不受理或受理期限超過(guò)法律規(guī)定期限的情況比較普遍。有的地方在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上增設(shè)受理?xiàng)l件，受理與否有時(shí)主要依賴法官主觀判斷而非法定條件。二是破產(chǎn)案件的審理周期普遍較長(zhǎng)。企業(yè)破產(chǎn)法第14條關(guān)于通知債權(quán)人、第45條關(guān)于債權(quán)申報(bào)、第79條關(guān)于提交重整計(jì)劃草案、第84條關(guān)于召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議、第120條關(guān)于裁定終結(jié)破產(chǎn)程序等，都對(duì)破產(chǎn)程序主要環(huán)節(jié)的時(shí)限作出了規(guī)定。但是實(shí)踐中，破產(chǎn)案件的審理時(shí)間普遍較長(zhǎng)，而且因案因地差異很大。一些省份法院已審結(jié)的破產(chǎn)案件平均周期超過(guò)500天，有些破產(chǎn)案件審理時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，少數(shù)破產(chǎn)案件甚至超過(guò)十年未能審結(jié)。三是財(cái)產(chǎn)保全措施難以解除。企業(yè)破產(chǎn)法第19條規(guī)定，法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)后，有關(guān)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的保全措施應(yīng)當(dāng)解除，執(zhí)行程序中止。有些對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)采取了保全措施的機(jī)關(guān)將破產(chǎn)理解為清算程序，拒絕在重整、和解程序中給予解封，或者將保全措施僅理解為訴訟保全，不適用于公安、稅務(wù)、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封，對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置形成障礙。四是“執(zhí)轉(zhuǎn)破”等法律程序銜接存在困難。法院的“執(zhí)行不能”案件中，大量作為被執(zhí)行人的企業(yè)符合破產(chǎn)立案標(biāo)準(zhǔn)，但是執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的機(jī)制不完善，在移送條件和程序等方面缺乏明確具體的規(guī)定，對(duì)于被執(zhí)行企業(yè)是否移送破產(chǎn)審查，各地標(biāo)準(zhǔn)差別很大。

（三）破產(chǎn)管理人制度尚未健全。管理人的業(yè)務(wù)能力不足、管理制度不完善，是當(dāng)前影響破產(chǎn)案件辦理質(zhì)量的重要因素。一是管理人的能力素質(zhì)不適應(yīng)需要。有的管理人履職過(guò)程中漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)企業(yè)信息，有的管理人以缺乏辦理能力為由拖延履職，有的管理人未經(jīng)法院許可擅自支取報(bào)酬，有的管理人頻繁更換經(jīng)辦人員或者將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包，影響破產(chǎn)案件的辦理。管理人制定重整方案質(zhì)量參差不齊，有些重整方案難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)企業(yè)重生發(fā)展的目的。二是管理人名冊(cè)產(chǎn)生規(guī)則不統(tǒng)一。各地法院的管理人名冊(cè)申請(qǐng)條件不統(tǒng)一、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不透明，名冊(cè)內(nèi)的管理人數(shù)量少，可供選擇范圍有限。名冊(cè)更新普遍不及時(shí)，有的地方五年沒(méi)有更新。各地對(duì)于管理人分級(jí)分類的標(biāo)準(zhǔn)差別大，資質(zhì)相互不認(rèn)可，存在地方保護(hù)主義，尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的管理人市場(chǎng)。三是破產(chǎn)案件的管理人選任方式有待改進(jìn)。企業(yè)破產(chǎn)法第22條規(guī)定了管理人的指定與更換。多數(shù)地方主要通過(guò)抽簽、搖號(hào)方式隨機(jī)指定管理人，難以保證管理人的能力水平與破產(chǎn)案件相匹配，特別是一些復(fù)雜破產(chǎn)案件無(wú)法有針對(duì)性地選擇高水平管理人。債權(quán)人對(duì)于管理人的選任以及更換缺乏發(fā)言權(quán)。四是管理人履職缺乏保障。企業(yè)破產(chǎn)法第25條規(guī)定了管理人的9項(xiàng)職責(zé)，實(shí)踐中管理人身份尚未被社會(huì)普遍認(rèn)同，履行財(cái)產(chǎn)調(diào)查等法定職責(zé)存在障礙。管理人報(bào)酬根據(jù)債務(wù)人最終清償財(cái)產(chǎn)價(jià)值的一定比例分段確定，對(duì)于擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理處置的費(fèi)用沒(méi)有規(guī)定，辦理無(wú)產(chǎn)可破案件的收入缺乏保障，管理人履職積極性不高。五是對(duì)管理人的監(jiān)管有待加強(qiáng)。企業(yè)破產(chǎn)法第27條規(guī)定了管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)，第69條規(guī)定了管理人的行為告知義務(wù)。司法部門(mén)對(duì)管理人的監(jiān)管缺乏抓手，管理人向人民法院報(bào)告工作的制度流于形式，地方破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員的管理職責(zé)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人對(duì)管理人違規(guī)執(zhí)業(yè)難以制約。大數(shù)據(jù)分析的調(diào)查反映，2020年因管理人履職發(fā)生的糾紛案件同比增長(zhǎng)44.1%，遠(yuǎn)高于同期破產(chǎn)案件4.7%的增幅。

（四）重整制度的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。通過(guò)重整對(duì)困難企業(yè)進(jìn)行挽救是企業(yè)破產(chǎn)法的重要制度安排。企業(yè)破產(chǎn)法第八章對(duì)重整申請(qǐng)和重整期間、重整計(jì)劃的制定和批準(zhǔn)執(zhí)行作出了明確規(guī)定，但是實(shí)踐中重整制度的實(shí)施受到諸多制約。一是重整程序?qū)鶛?quán)人權(quán)益保護(hù)不足。重整計(jì)劃的制定未能充分考慮債權(quán)人的意見(jiàn)，法院強(qiáng)制裁定重整計(jì)劃容易侵犯?jìng)鶛?quán)人權(quán)益，重整計(jì)劃可能會(huì)因債務(wù)人主觀不執(zhí)行導(dǎo)致失敗，重整期間擔(dān)保權(quán)恢復(fù)行使的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺少對(duì)管理人信息披露職責(zé)的要求，債權(quán)人的知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有保障。二是金融機(jī)構(gòu)對(duì)重整計(jì)劃支持不夠。有的金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人由于債權(quán)不能得到充分保障，對(duì)于債權(quán)人會(huì)議表決不積極，有的銀行分支機(jī)構(gòu)上報(bào)審批的程序復(fù)雜，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，影響重整計(jì)劃順利通過(guò)。破產(chǎn)資產(chǎn)處置的相關(guān)政策不適應(yīng)金融不良債權(quán)處置方式多樣化的需要。三是對(duì)投資人權(quán)益保護(hù)不足。對(duì)于重整企業(yè)引入投資人的程序范圍條件、投資人退出重整計(jì)劃的前期投入能否作為共益?zhèn)鶆?wù)優(yōu)先受償、重整轉(zhuǎn)清算時(shí)清償順序是否優(yōu)先等一系列問(wèn)題尚無(wú)明確規(guī)定，影響投資人參與重整的積極性。四是稅收制度對(duì)重整激勵(lì)不足。出于防范借破產(chǎn)逃稅的考慮，稅務(wù)機(jī)關(guān)參照企業(yè)重組的稅法規(guī)范，認(rèn)為重整程序終結(jié)后債務(wù)人的債務(wù)豁免屬于企業(yè)所得，按照法定稅率對(duì)重整后企業(yè)課以企業(yè)所得稅。由于一些重整成功的企業(yè)未能快速恢復(fù)盈利能力，難以在規(guī)定期限內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)稅負(fù)，甚至導(dǎo)致重整計(jì)劃失敗。五是對(duì)企業(yè)重整前不良信息的處理缺乏制度性安排。根據(jù)目前征信業(yè)管理?xiàng)l例、企業(yè)信息公示暫行條例等規(guī)定，企業(yè)不良信息將長(zhǎng)期保存，對(duì)重整企業(yè)原有不良信息的保存和使用沒(méi)有特殊安排。企業(yè)重整后，仍面臨著原有不良信息對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的不利影響。

（五）“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制未能有效落地。企業(yè)破產(chǎn)需要法院和政府的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。雖然多數(shù)地方出臺(tái)了“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制有關(guān)文件，但可操作性有待加強(qiáng)。一是法院對(duì)破產(chǎn)事務(wù)的協(xié)調(diào)處理存在障礙。多數(shù)地方“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制由法院主導(dǎo)，破產(chǎn)過(guò)程涉及經(jīng)費(fèi)保障、職工安置、稅費(fèi)處置、政策幫扶、社會(huì)穩(wěn)定等多方面事項(xiàng)，法院協(xié)調(diào)辦理的難度大，有時(shí)無(wú)能為力。一些破產(chǎn)案件進(jìn)入司法程序后“空轉(zhuǎn)”，問(wèn)題得不到解決。二是政府對(duì)破產(chǎn)行政事務(wù)統(tǒng)籌不夠。破產(chǎn)程序中的行政事務(wù)涉及政府多個(gè)部門(mén)，缺乏專門(mén)的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。有的事項(xiàng)突破了現(xiàn)有部門(mén)職責(zé)，政府的支持配合因案件和部門(mén)存在差異。有些事項(xiàng)在法律和政策適用上存在分歧。三是破產(chǎn)企業(yè)注銷不夠順暢。企業(yè)破產(chǎn)法第121條規(guī)定，管理人應(yīng)當(dāng)持法院終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定，向破產(chǎn)人的原登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記，相關(guān)政策對(duì)破產(chǎn)企業(yè)注銷也作出了明確要求，但是仍然存在對(duì)法院裁定終結(jié)破產(chǎn)程序的企業(yè)適用簡(jiǎn)易注銷程序額外設(shè)置條件，對(duì)破產(chǎn)管理人簽署的申請(qǐng)書(shū)不予認(rèn)可，對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照無(wú)法繳回等特殊情況不予辦理，對(duì)股權(quán)存在質(zhì)押、凍結(jié)的情形不予注銷或辦理股權(quán)變更等問(wèn)題。四是稅務(wù)注銷登記存在障礙。國(guó)家有關(guān)部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)政策，規(guī)定管理人持法院終結(jié)破產(chǎn)清算程序裁定書(shū)申請(qǐng)稅務(wù)注銷的，稅務(wù)部門(mén)要按規(guī)定核銷“死欠”，即時(shí)出具清稅文書(shū)，但一些地方落實(shí)不到位，仍然存在稅務(wù)機(jī)關(guān)以稅款未獲全部清償為由拒絕出具清稅文書(shū)的情況。大數(shù)據(jù)分析報(bào)告對(duì)超過(guò)100萬(wàn)條涉及企業(yè)破產(chǎn)的輿情信息進(jìn)行抓取分析顯示，“涉稅問(wèn)題處理難”在影響企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施問(wèn)題中占26%。五是跨區(qū)域的協(xié)調(diào)配合不夠。破產(chǎn)案件中涉及到的債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，處理資產(chǎn)保全解除、資金賬戶解封、消費(fèi)限制解除、債權(quán)補(bǔ)報(bào)等事項(xiàng)時(shí)，可能會(huì)因不同地區(qū)政府和法院的認(rèn)識(shí)不一致或者地方保護(hù)主義，需做大量協(xié)調(diào)工作，尚未形成對(duì)破產(chǎn)案件相互支持良好協(xié)作的局面。六是少數(shù)案件存在行政或司法的不當(dāng)干預(yù)。有的地方反映，破產(chǎn)案件涉及資產(chǎn)處置、管理人選任、重整計(jì)劃制定等問(wèn)題時(shí)，個(gè)別政府部門(mén)或法院違背市場(chǎng)化法治化原則，對(duì)破產(chǎn)案件不當(dāng)干預(yù)，使得有重整價(jià)值的企業(yè)得不到支持，對(duì)本該清算的企業(yè)做無(wú)意義的搶救，浪費(fèi)了社會(huì)資源和司法資源。

（六）國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體退出存在困難。企業(yè)破產(chǎn)法適用于所有企業(yè)法人，但是國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等特定市場(chǎng)主體的破產(chǎn)還存在一些困難。一是國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)障礙較多。企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)并無(wú)其他特殊規(guī)定，僅在第133條規(guī)定了法律實(shí)施前國(guó)有企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)的特殊事宜，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。實(shí)踐中國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)因國(guó)有劃撥土地?zé)o法辦理出讓手續(xù)、職工待遇新舊政策銜接困難、法院需要上級(jí)單位出具維穩(wěn)保證函等情況而難以推進(jìn)，有些案件擱置多年未能終結(jié)。例如，北京市農(nóng)工商開(kāi)發(fā)公司于2011年經(jīng)法院裁定宣告破產(chǎn)，但因企業(yè)名下兩宗國(guó)有劃撥土地出讓手續(xù)無(wú)法辦理，至今未能結(jié)案。二是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)缺乏專門(mén)規(guī)范。企業(yè)破產(chǎn)法第134條規(guī)定了商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的適用范圍程序、申請(qǐng)主體以及接管托管程序，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法。迄今為止，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法尚未出臺(tái)。實(shí)踐中，由金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的行政程序進(jìn)入到破產(chǎn)司法程序，面臨風(fēng)險(xiǎn)處置工作能否被司法程序認(rèn)可、風(fēng)險(xiǎn)處置資金費(fèi)用能否優(yōu)先受償、風(fēng)險(xiǎn)處置的接管人或行政清理組能否繼續(xù)擔(dān)任破產(chǎn)管理人等一系列問(wèn)題，不利于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)防范。原華夏證券、德恒證券等9家進(jìn)入破產(chǎn)程序的高風(fēng)險(xiǎn)證券公司因程序銜接等原因多年未能完成破產(chǎn)。三是上市公司破產(chǎn)情況復(fù)雜。企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)上市公司破產(chǎn)并無(wú)特別規(guī)定。上市公司破產(chǎn)實(shí)踐中，在證券市場(chǎng)監(jiān)管與破產(chǎn)司法程序銜接、股東大會(huì)與債權(quán)人委員會(huì)的決策機(jī)制平衡、進(jìn)入破產(chǎn)程序后的信息披露、上市公司關(guān)聯(lián)企業(yè)合并重整程序等方面缺乏明晰規(guī)定。

四、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

上述問(wèn)題的形成有多方面的原因，主要是：

（一）對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法作用的認(rèn)識(shí)不到位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)退出是常態(tài)現(xiàn)象，破產(chǎn)制度“破”是形式，“立”是實(shí)質(zhì)。但長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)傳統(tǒng)觀念和固有思維對(duì)破產(chǎn)存在忌諱和排斥，企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施后，各方面對(duì)破產(chǎn)制度功能的認(rèn)識(shí)仍然不足，觀念轉(zhuǎn)變還不到位：對(duì)公平保護(hù)債權(quán)作用認(rèn)識(shí)不到位，債權(quán)人在債務(wù)人瀕于破產(chǎn)時(shí)往往選擇搶先執(zhí)行，以獲得個(gè)別清償，無(wú)法獲得清償時(shí)，會(huì)因擔(dān)心破產(chǎn)申請(qǐng)繁瑣又無(wú)益而放棄權(quán)利。作為破產(chǎn)程序中關(guān)鍵的利益方，部分金融債權(quán)人內(nèi)部決策程序比較復(fù)雜，依賴政府隱性擔(dān)保，怠于債權(quán)管理，不能及時(shí)啟動(dòng)重整或清算程序。對(duì)優(yōu)化資源配置作用認(rèn)識(shí)不到位，債務(wù)人礙于社會(huì)輿論回避談及破產(chǎn)，往往采取兩年不進(jìn)行企業(yè)年檢被吊銷執(zhí)照的方式退出市場(chǎng)。部分國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人顧慮被追究國(guó)有資產(chǎn)流失責(zé)任，職工認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)個(gè)人就損失了“鐵飯碗”，都不支持企業(yè)破產(chǎn)。對(duì)防范化解風(fēng)險(xiǎn)作用認(rèn)識(shí)不到位，不少民營(yíng)企業(yè)實(shí)際控制人為企業(yè)融資提供了連帶責(zé)任保證擔(dān)保，因?yàn)閾?dān)心企業(yè)破產(chǎn)后個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，寧可背著罵名“跑路”，也不敢破產(chǎn)、不愿破產(chǎn)。少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心企業(yè)破產(chǎn)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來(lái)不穩(wěn)定因素，抵觸和回避破產(chǎn)。對(duì)破產(chǎn)挽救重生作用認(rèn)識(shí)不足，將破產(chǎn)簡(jiǎn)單等同于破產(chǎn)清算，或者對(duì)重整程序貼上“程序繁瑣、費(fèi)用高昂”的標(biāo)簽，認(rèn)為僅適用于大型企業(yè)，而不適宜中小企業(yè)。破產(chǎn)制度促使陷入絕境企業(yè)“規(guī)范退出”、幫助經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)“涅槃重生”、警示運(yùn)行正常企業(yè)“向死而生”的功能作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

（二）市場(chǎng)化破產(chǎn)的機(jī)制不完善。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和社會(huì)保障制度日益健全，破產(chǎn)工作逐步從政策性破產(chǎn)向市場(chǎng)化法治化破產(chǎn)轉(zhuǎn)變，資源配置從行政干預(yù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)，但囿于思維慣性、路徑依賴，相關(guān)工作機(jī)制仍不完善。一是政府發(fā)揮作用的工作機(jī)制不健全。破產(chǎn)工作涉及面廣，很多案件沒(méi)有政府的支持協(xié)調(diào)難以推進(jìn)。部分地方政府工作缺位，認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)是法院審理范圍內(nèi)的事項(xiàng)，缺乏積極配合態(tài)度。在缺少政府支持的情況下，法院對(duì)處理破產(chǎn)案件存在畏難心理，有的告而不理，有的沒(méi)有政府批文便不辦理。個(gè)別地方政府工作越位，一些地方破產(chǎn)案件依然沿襲政府主導(dǎo)的工作機(jī)制和做法，雖可以較好解決破產(chǎn)衍生的社會(huì)問(wèn)題，但也存在著與市場(chǎng)主導(dǎo)的破產(chǎn)機(jī)制不適應(yīng)以及地方保護(hù)主義等風(fēng)險(xiǎn)。二是政府與法院聯(lián)動(dòng)處置的工作機(jī)制不完善。一些地方雖然初步建立了府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但制度化不足。實(shí)踐中主要還是“一事一議”、“因案協(xié)調(diào)”，因案因地差異較大。大部分府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要局限在政府和法院之間，管理人與公安、民政、稅務(wù)、金融等部門(mén)對(duì)接時(shí)還存在障礙，需要提供繁瑣證明材料或法官親自辦理，保障管理人依法履職的“最后一公里”尚未打通。

（三）企業(yè)破產(chǎn)法有效實(shí)施的審判力量不適應(yīng)。破產(chǎn)工作專業(yè)性、政策性強(qiáng)，需要司法力量的有力支撐，當(dāng)前破產(chǎn)審判力量建設(shè)還不完全適應(yīng)實(shí)際需要。一是審判組織建設(shè)不適應(yīng)。近年來(lái)，全國(guó)法院加速了破產(chǎn)審判組織建設(shè)，但是各破產(chǎn)法庭成立時(shí)間較短，區(qū)域發(fā)展不平衡，通過(guò)案件集中管轄提高專業(yè)化水平、帶動(dòng)全國(guó)審判水平提高的作用尚未完全顯現(xiàn)。基層法院破產(chǎn)審理案多人少的現(xiàn)象比較普遍，審判組織建設(shè)仍有較大差距。二是法官知識(shí)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。破產(chǎn)案件不同于一般的民事商事案件，要求法官具備有效執(zhí)行法律的能力、監(jiān)督破產(chǎn)程序的能力以及一定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)。從事破產(chǎn)審判的法官具備較強(qiáng)的法學(xué)專業(yè)能力，但處置重大復(fù)雜破產(chǎn)案件時(shí),在經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、金融等方面知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)上存在短板。三是法院內(nèi)部制度和技術(shù)支撐不適應(yīng)。法院內(nèi)部有關(guān)破產(chǎn)審判制度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息化辦案平臺(tái)建設(shè)、破產(chǎn)法庭和破產(chǎn)審判庭與其他審判庭和其他法院的關(guān)系、法官績(jī)效考核制度等問(wèn)題，仍在探索解決過(guò)程中。

（四）防范打擊逃廢債行為制度不健全。信用既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成要素，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，依法破產(chǎn)的市場(chǎng)信用環(huán)境仍有短板。一是惡意逃廢債侵蝕市場(chǎng)信用基礎(chǔ)。一些企業(yè)利用制度漏洞，惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、無(wú)償贈(zèng)與、低價(jià)賤賣(mài)，即使有償債能力也盡量少償還債務(wù)，甚至逃廢債。某些地方政府出于自身或局部利益的考慮，不正視企業(yè)假破產(chǎn)真逃債。尤其是近年來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、社會(huì)債務(wù)杠桿攀升、銀行逾期與不良貸款增加，周期性和結(jié)構(gòu)性因素疊加，企業(yè)部門(mén)潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，惡意逃廢債有加劇風(fēng)險(xiǎn)。二是缺少打擊惡意逃廢債的具體制度。涉破產(chǎn)犯罪的刑事規(guī)范存在犯罪主體范圍較窄、犯罪行為方式單一、犯罪刑罰偏輕等問(wèn)題，且打擊惡意逃廢債涉及民事、商事、刑事不同制度和程序的銜接，法院缺乏落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任的有力手段，實(shí)踐中破產(chǎn)欺詐主要通過(guò)民事訴訟實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，缺少以刑事方式打擊破產(chǎn)欺詐的實(shí)踐，難以形成有效震懾。三是社會(huì)信用體系仍在不斷完善。各地各部門(mén)雖已建立諸多信息系統(tǒng)，但“條塊分割、信息孤島”問(wèn)題突出，“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”建設(shè)中標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、配套制度、縱橫協(xié)同還不到位，跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)信息系統(tǒng)融合仍有困難，建立健全信用體系任重道遠(yuǎn)。

（五）企業(yè)破產(chǎn)法律制度一些規(guī)定不適應(yīng)新形勢(shì)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，企業(yè)破產(chǎn)法的一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)踐需要。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)與企業(yè)破產(chǎn)法存在不銜接的問(wèn)題。一是有些關(guān)聯(lián)法律與企業(yè)破產(chǎn)法相關(guān)規(guī)定重疊，個(gè)別甚至相對(duì)沖。二是有些法規(guī)規(guī)章缺乏針對(duì)性規(guī)定。三是配套制度不夠健全。

五、進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)法的貫徹實(shí)施

要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、習(xí)近平法治思想，著眼完善市場(chǎng)主體退出制度，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，科學(xué)把握新發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)法的貫徹實(shí)施。

（一）貫徹黨中央決策部署，推進(jìn)破產(chǎn)法律制度深入實(shí)施。一是提高政治站位。深刻認(rèn)識(shí)企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)于適應(yīng)新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放、推動(dòng)“十四五”開(kāi)好局起好步的重要意義。二是加強(qiáng)政策合力。將實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)法與加快制定、完善、落實(shí)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)的政策文件、相關(guān)司法解釋和司法政策結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化破產(chǎn)理念，營(yíng)造良好的破產(chǎn)法治環(huán)境。三是加大普法力度。向企業(yè)、社會(huì)、中介機(jī)構(gòu)深入宣傳破產(chǎn)法律制度，將法律政策、改革舉措、典型案例相結(jié)合，引導(dǎo)社會(huì)全面準(zhǔn)確理解破產(chǎn)，更加主動(dòng)運(yùn)用破產(chǎn)。

（二）優(yōu)化破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)審理實(shí)效。一是著力解決破產(chǎn)申請(qǐng)難、受理難問(wèn)題。法院要嚴(yán)格依法受理破產(chǎn)案件，保障符合破產(chǎn)條件的企業(yè)“該破能破”。加強(qiáng)重整制度的運(yùn)用，對(duì)有挽救價(jià)值的企業(yè)努力做到“能救則救”。對(duì)長(zhǎng)期停止經(jīng)營(yíng)、內(nèi)部資料缺失等情況的“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)受理工作，要有針對(duì)性的措施。二是打通破產(chǎn)程序的堵點(diǎn)難點(diǎn)。強(qiáng)化破產(chǎn)受理對(duì)保全措施的效力，解決保全解除難、中止執(zhí)行難問(wèn)題。嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定的各項(xiàng)時(shí)限要求，對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、債務(wù)規(guī)模較小的案件，通過(guò)實(shí)行最短公告期限和債權(quán)申報(bào)期限、改進(jìn)債權(quán)人會(huì)議流程等方式加快審理。規(guī)范法院對(duì)重整計(jì)劃的強(qiáng)制批準(zhǔn)權(quán)，保障債權(quán)人合法權(quán)益。三是加強(qiáng)破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)。探索設(shè)立專門(mén)破產(chǎn)法院，推動(dòng)在破產(chǎn)案件需求大的地市普遍設(shè)立破產(chǎn)法庭，擴(kuò)大清算與破產(chǎn)審判庭覆蓋面。繼續(xù)充實(shí)破產(chǎn)審判隊(duì)伍，完善破產(chǎn)審判考核激勵(lì)機(jī)制，提升破產(chǎn)案件審理能力。

（三）健全管理人制度，提高管理人依法履職能力。一是培育競(jìng)爭(zhēng)有序的管理人隊(duì)伍。統(tǒng)一各地管理人名冊(cè)的編制標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件，允許符合條件的管理人跨區(qū)域執(zhí)業(yè)，推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的管理人市場(chǎng)。增加管理人數(shù)量，優(yōu)化管理人結(jié)構(gòu)，提高管理人專業(yè)性，研究熟悉企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和資產(chǎn)管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人的可行性，保障管理人履職的客觀公正。二是建立全國(guó)性的管理人協(xié)會(huì)。按照管用分離原則，由國(guó)務(wù)院明確全國(guó)性管理人協(xié)會(huì)的主管部門(mén)。協(xié)會(huì)要研究制定統(tǒng)一的管理人行為規(guī)范和自律規(guī)則，加強(qiáng)管理人執(zhí)業(yè)能力培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流研討，提高管理人履職水平。三是完善管理人選任和監(jiān)督制度。優(yōu)化管理人選任更換的標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，提高管理人與案件的匹配度。強(qiáng)化管理人監(jiān)督，明確管理人責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性和透明度，強(qiáng)化債權(quán)人對(duì)管理人的監(jiān)督權(quán)。四是完善管理人執(zhí)業(yè)費(fèi)用和薪酬保障制度。保持管理人薪酬在合理水平，研究建立破產(chǎn)援助資金，明確資金使用辦法，保障承接無(wú)產(chǎn)可破案件管理人的履職費(fèi)用和基本報(bào)酬。

（四）進(jìn)一步完善府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更好發(fā)揮協(xié)同作用。一是做好頂層設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院明確統(tǒng)籌破產(chǎn)行政事務(wù)和牽頭破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的責(zé)任部門(mén)，進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)涉破產(chǎn)事務(wù)的職責(zé)分工，確保府院聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制落地落實(shí)。二是優(yōu)化破產(chǎn)企業(yè)注銷服務(wù)。完善破產(chǎn)企業(yè)注銷股權(quán)質(zhì)押和解除股權(quán)凍結(jié)的相關(guān)政策，切實(shí)落實(shí)《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)注銷登記的相關(guān)規(guī)定，為破產(chǎn)企業(yè)提供更加高效便捷的企業(yè)注銷服務(wù)。三是支持管理人履職。有關(guān)政府部門(mén)和單位要為管理人查詢控制和接管處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、開(kāi)立撤銷賬戶、調(diào)查取證、解除財(cái)產(chǎn)保全措施等依法履職行為提供條件。

（五）優(yōu)化財(cái)稅政策，保持破產(chǎn)企業(yè)稅負(fù)在合理水平。一是落實(shí)好已有稅收優(yōu)惠政策。進(jìn)一步把支持企業(yè)破產(chǎn)重整的稅收優(yōu)惠政策宣傳解讀到位，指導(dǎo)企業(yè)、管理人將政策用足用好。二是研究解決企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)涉稅問(wèn)題。對(duì)重整企業(yè)豁免所得征收企業(yè)所得稅的問(wèn)題統(tǒng)籌研究，促進(jìn)重整企業(yè)重生。針對(duì)重整計(jì)劃執(zhí)行完畢后的行政處罰、稅收保全措施與稅收強(qiáng)制執(zhí)行等問(wèn)題，制定適應(yīng)破產(chǎn)企業(yè)特點(diǎn)的規(guī)章制度。三是優(yōu)化稅收管理和服務(wù)措施。保障破產(chǎn)企業(yè)必要發(fā)票供應(yīng)，優(yōu)化稅務(wù)注銷辦理程序，依法核銷破產(chǎn)企業(yè)欠繳稅款，及時(shí)對(duì)重整成功企業(yè)納稅信用進(jìn)行重新評(píng)定，恢復(fù)企業(yè)納稅資格。

（六）完善信用修復(fù)機(jī)制，推動(dòng)重整企業(yè)信用重建。一是研究對(duì)破產(chǎn)重整后企業(yè)原有不良信息處理的制度性安排。探索對(duì)重整企業(yè)涉及債權(quán)債務(wù)的相關(guān)記錄與重整前做適當(dāng)切割，適時(shí)推動(dòng)修訂有關(guān)法律法規(guī)。二是強(qiáng)化信用信息共享。全國(guó)企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)與國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用中國(guó)網(wǎng)站、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)與破產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的狀態(tài)信息要及時(shí)更新共享。三是進(jìn)一步規(guī)范重整企業(yè)信用修復(fù)的辦理。建議明確信用修復(fù)的申請(qǐng)人、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、審核辦理時(shí)限，市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、人民銀行、司法執(zhí)行等部門(mén)要及時(shí)受理、依法審核企業(yè)信用修復(fù)申請(qǐng)，符合條件的要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)采取措施，為企業(yè)修復(fù)信用。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則對(duì)重整企業(yè)予以融資支持。四是嚴(yán)厲打擊逃廢債行為。要依法建立健全打擊逃廢債的配套制度政策，嚴(yán)厲打擊借破產(chǎn)形式惡意逃廢債務(wù)等違法行為，切實(shí)保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益。

（七）保護(hù)職工合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的保障。將法律對(duì)保護(hù)職工權(quán)益的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，對(duì)惡意拖欠職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)加大催收催繳力度，依法追究責(zé)任，進(jìn)入破產(chǎn)程序后要按照法定順序及時(shí)清償職工工資和社保繳費(fèi)。研究建立及時(shí)解決破產(chǎn)企業(yè)拖欠職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。二是保障破產(chǎn)企業(yè)職工的參與權(quán)。進(jìn)一步完善職工和工會(huì)代表參加債權(quán)人會(huì)議以及債權(quán)人委員會(huì)的保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益。三是積極為破產(chǎn)企業(yè)職工安置和再就業(yè)創(chuàng)造條件。發(fā)揮好失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助在破產(chǎn)企業(yè)職工安置中的作用。推動(dòng)解決破產(chǎn)企業(yè)職工社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、勞動(dòng)關(guān)系處理、再就業(yè)培訓(xùn)等困難，切實(shí)為職工再就業(yè)提供支持幫助。

（八）加快法律修改工作，完善破產(chǎn)法律體系。一是加快企業(yè)破產(chǎn)法修改工作。對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)破產(chǎn)法律制度不適應(yīng)發(fā)展需要的方面，要盡快修改，對(duì)于自然人破產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)、上市公司破產(chǎn)等問(wèn)題，在修法中做好研究論證，積極回應(yīng)實(shí)踐需要。二是做好企業(yè)破產(chǎn)法與關(guān)聯(lián)法律的銜接。針對(duì)執(zhí)法檢查中反映關(guān)聯(lián)法律法規(guī)與企業(yè)破產(chǎn)法銜接協(xié)調(diào)的問(wèn)題，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)真研究，提出一攬子修法建議，并同步做好對(duì)相關(guān)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件的修改工作，要以企業(yè)破產(chǎn)法修改為契機(jī)，加快關(guān)聯(lián)法律法規(guī)的聯(lián)動(dòng)修改，推動(dòng)破產(chǎn)法律體系不斷完善。

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