原標(biāo)題：只為大江濟大河——全國政協(xié)“南水北調(diào)西線工程中的生態(tài)環(huán)境保護問題”專題調(diào)研綜述

2002年，國務(wù)院批復(fù)了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，明確東、中、西三條調(diào)水線路，分別從長江下、中、上游調(diào)水，溝通長江、淮河、黃河、海河4大江河水系，構(gòu)成我國“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟”的水資源配置格局。如今，東、中線一期工程已累計將400多億立方米的長江水調(diào)到了北方缺水地區(qū)，1.2億人直接受益，西線工程卻仍處于前期論證和方案比選階段。

今年的5月14日，習(xí)近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，南水北調(diào)是我國跨流域跨區(qū)域配置水資源的骨干工程，要審時度勢、科學(xué)布局，準(zhǔn)確把握東線、中線、西線三條線路的各自特點，加強頂層設(shè)計，優(yōu)化戰(zhàn)略安排，統(tǒng)籌指導(dǎo)和推進后續(xù)工程建設(shè)?！笆奈濉币?guī)劃綱要也明確提出，推動南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè)，深化南水北調(diào)西線工程方案比選論證。這些都為西線工程的推進指明了方向，按下了加速鍵。

西線工程是南水北調(diào)工程中問題最復(fù)雜的調(diào)水線路，各相關(guān)方在工程建設(shè)必要性、生態(tài)環(huán)境影響、地質(zhì)條件、民族宗教影響、水力發(fā)電損失、經(jīng)濟可行性和水價承受能力等方面存在分歧，導(dǎo)致西線工程遲遲沒有開工建設(shè)。為進一步聽取各方訴求，優(yōu)選最佳方案，7月14日至22日，全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務(wù)副主席何維率全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會“南水北調(diào)西線工程中的生態(tài)環(huán)境保護問題”專題調(diào)研組驅(qū)車近3000公里，深入四川、青海、甘肅3省成都、德陽、阿壩、甘孜、果洛、甘南、定西、蘭州等地20余個縣（市、區(qū)）實地調(diào)研，并召開座談會廣泛聽取川青甘三省地方政府及相關(guān)部門的意見建議，組織委員和專家進行研討交流。

調(diào)研組認(rèn)為，南水北調(diào)西線工程是從根本上解決黃河流域及西部地區(qū)水資源短缺的戰(zhàn)略工程，要站在“保護好青藏高原生態(tài)就是對中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻”的政治高度，堅持生態(tài)保護第一，盡最大可能減少工程對生態(tài)環(huán)境的擾動影響，把供水區(qū)的損失降到最低、把受水區(qū)的效益發(fā)揮到最大。

調(diào)研組在四川省甘孜縣雅礱江干流流域結(jié)合西線工程規(guī)劃線路圖實地調(diào)研

西線不是“夕”線，而是“?！本€

自1952年秋毛澤東主席提出“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”的宏偉構(gòu)想以來，黃河水利委員會已牽頭開展南水北調(diào)西線工程論證近70年。先后經(jīng)歷初步研究階段（1952年～1985年）、超前期研究階段（1987年～1996年）、規(guī)劃階段（1996年～2001年）、項目建議書階段（2002年以來）四個階段。2012年起，黃河水利委員會組織開展南水北調(diào)工程與黃河流域水資源配置的關(guān)系研究、一期工程若干重要專題補充研究。2018年5月，又組織開展了西線工程規(guī)劃方案比選論證工作。

70年來，先后有3萬余名工程技術(shù)人員，組織500余批次西線調(diào)水勘察，涉及調(diào)水河流有怒江、瀾滄江、通天河、金沙江、雅礱江、大渡河等，涉及國土面積115萬平方公里，先后形成200余個方案。

70年來的“埋頭苦干”讓有關(guān)西線工程的數(shù)據(jù)研究和資料儲備越來越豐富厚實，70年來的“議而不決”也讓不少人對西線工程的未來產(chǎn)生了懷疑，“爭議太大、工程難度太高，可能不會有下文了”“現(xiàn)在的問題根本不在怎么調(diào)，而是應(yīng)不應(yīng)該調(diào)都沒有達成共識”“即使調(diào)也必須縮小規(guī)模，少調(diào)一點的可行性更大”等說法不絕于耳，但黃河水利委員會一直沒有停下前期論證的腳步。

西線工程真的是可有可無嗎？面對西線工程方案設(shè)計過程中出現(xiàn)的猶豫與動搖，全國政協(xié)委員、水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院副院長李原園斬釘截鐵：“西線工程事關(guān)黃河的死活，事關(guān)西部地區(qū)、民族地區(qū)的安全和發(fā)展。雖然不能只靠長江來救黃河，但必須先把通道打通，必須調(diào)足夠量的水！”

資料顯示，黃河多年平均徑流量約為580億立方米，近些年降到535億立方米，第三次水資源調(diào)查，黃河的徑流量已經(jīng)低至490億立方米，相較八七分水方案減幅達到15.5%，徑流量僅為長江的5%，但卻承擔(dān)著全國15%的耕地面積、12%的人口及50多座大中城市的供水任務(wù)。缺水已經(jīng)成為黃河流域和相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一大瓶頸。

“按照我們的設(shè)計，西線一期工程可向黃河流域補充水資源80億立方米，考慮退還擠占河流生態(tài)用水以及城鎮(zhèn)生活退水，可增加頭道拐斷面生態(tài)水量30～40億立方米、利津斷面生態(tài)水量約20億立方米。對保護和修復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)、維持河流廊道生態(tài)功能有積極作用，對于改善黃河上中游河段生態(tài)環(huán)境狀況、保障我國西北華北地區(qū)的生態(tài)安全也具有重要意義。”黃河勘測規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司副總經(jīng)理兼總工程師、南水北調(diào)西線項目設(shè)計副總工程師景來紅表示。

在全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原主席任亞平看來，少數(shù)民族聚集的西北地區(qū)由于自然地理環(huán)境限制和水資源短缺，經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，人民生活水平較低，與東部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大，東西部發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的問題十分突出?！澳纤闭{(diào)西線工程的建設(shè)實施，可為西部地區(qū)有效補充生產(chǎn)生活戰(zhàn)略水資源，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)國家東西部、南北方區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要戰(zhàn)略支撐。”

“西線工程建設(shè)還可以進一步統(tǒng)籌國家水資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)水資源南北互濟，構(gòu)建國家戰(zhàn)略水網(wǎng)體系?！比珖f(xié)常委、民盟中央副主席、清華大學(xué)土木水利學(xué)院教授、青海大學(xué)校長王光謙表示。

他提出，西線一期工程主要解決的是黃河上中游及河西石羊河的缺水問題，遠(yuǎn)期可根據(jù)發(fā)展需要，實現(xiàn)兩頭延伸，調(diào)水區(qū)線路向西南延伸，從雅魯藏布江、怒江、瀾滄江等西南諸河調(diào)水，受水區(qū)供水線路從河西走廊向西北延伸，解決河西走廊、新疆吐哈盆地和南疆缺水問題，進一步構(gòu)建和完善我國水安全保障體系。

目前，西線工程經(jīng)過多年各方共同研討論證，擬采取上線40億m3+下線130億m3的調(diào)水方案，其中上線分別在雅礱江干流、雅礱江支流達曲、泥曲和大渡河支流杜柯河、瑪柯河、阿柯河興建6座水源水庫，聯(lián)合自流調(diào)水40億m3，在賈曲河口入黃河；下線利用金沙江規(guī)劃葉巴灘水電站庫區(qū)調(diào)水50億m3、利用雅礱江干流兩河口在建水電站庫區(qū)調(diào)水40億m3、利用大渡河干流雙江口在建水電站庫區(qū)調(diào)水40億m3，在岷縣入黃河支流洮河。

該方案已于2020年12月由水利部上報國家發(fā)改委，這一階段性成效，為西線工程盡早實現(xiàn)開工建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。

最小的自然擾動，最大的生態(tài)價值

在充分認(rèn)識西線工程對我國生態(tài)文明建設(shè)和中西部地區(qū)發(fā)展重大戰(zhàn)略意義的同時，也要深刻認(rèn)識到，西線工程作為超大規(guī)模的國家戰(zhàn)略工程，與三峽工程、南水北調(diào)東中線工程、川藏鐵路等重大工程一樣，不可避免會對生態(tài)環(huán)境、社會民生帶來一定的影響。

“西線工程地處川青高原，區(qū)域生物多樣性豐富，分布有眾多環(huán)境敏感區(qū)及珍稀保護動植物，生態(tài)環(huán)境問題敏感復(fù)雜。從2000年起，水利部持續(xù)開展西線工程生態(tài)環(huán)境影響論證工作，目前上報的方案存在的主要生態(tài)環(huán)境影響問題是占壓（穿越）自然保護區(qū)、對調(diào)水河流生態(tài)水量影響、對珍稀保護物種影響等方面?！彼恳?guī)劃計劃司副司長李明介紹說。

從大渡河流域上游丹巴河段的岷江柏木集中區(qū)到馬柯河川陜哲羅鮭棲息生境，委員們一路上邊看邊聽邊思考邊交流，將西線工程對生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響逐一列出：

西線工程顯著提高了調(diào)水區(qū)河流開發(fā)利用率，削減了調(diào)水河流壩址下游約三至四成水資源量，對河流下游生態(tài)環(huán)境造成一定影響。

工程區(qū)域生物多樣性豐富，工程建設(shè)將對沿線分布的大熊貓、川陜哲羅鮭、白唇鹿、云杉、岷江柏木等國家珍稀瀕危保護動植物生存棲息造成一定影響。

工程區(qū)域分布有三江源等國家級自然保護區(qū)，水源水庫和輸水隧洞不同程度地淹沒和穿越了部分自然保護區(qū)和生態(tài)保護紅線，存在一定的環(huán)境制約性因素。

工程建設(shè)面臨高地應(yīng)力、地震帶等復(fù)雜地質(zhì)因素影響，隧道施工面臨巖爆、大變形、塌方乃至突泥涌水等災(zāi)害風(fēng)險，施工條件復(fù)雜、難度較高。

工程隧洞穿越距離長，工程量大，施工期豎井、支洞等臨時輔助工程建設(shè)將產(chǎn)生大量棄渣，對區(qū)域森林、草地、河湖等生態(tài)系統(tǒng)造成一定影響。

此外，工程建設(shè)周期長達10年，涉及移民搬遷、工程建設(shè)、生態(tài)補償、電力補償?shù)榷鄠€方面，投入較大。

對于這些不利方面，委員們的共識是：西線工程對生態(tài)環(huán)境的影響總體可控，面臨的困難有條件解決，不存在對生態(tài)環(huán)境的重大影響或不可抗力的制約因素，但必須對存在問題進行逐一研究、深入論證，尋求有效解決方案，力爭把工程對生態(tài)的擾動影響降到最低。

“新建水源工程對自然保護區(qū)主要是淹沒影響，可以通過優(yōu)化工程方案和布置，盡可能減少淹沒面積，避免淹沒核心區(qū)，不可避免的，按照規(guī)定和要求采取相關(guān)保護措施，盡可能減低生態(tài)環(huán)境影響?！比珖f(xié)委員、成都理工大學(xué)副校長、地質(zhì)災(zāi)害防治與地質(zhì)環(huán)境保護國家重點實驗室常務(wù)副主任許強表示。

“西線一期工程規(guī)劃輸水線路740公里，隧洞長度731公里，占線路總長的98.8%，輸水線路均以地下隧洞方式穿越自然保護區(qū)、穿越大熊貓棲息地，對生態(tài)環(huán)境影響不大，但要高度重視生態(tài)環(huán)境修復(fù)和棄渣妥善處置，采取措施盡可能減輕對生態(tài)環(huán)境的不利影響?！比珖f(xié)常委、民盟中央副主席、自然資源部原副部長曹衛(wèi)星說。

“下線輸水線路穿越白唇鹿棲息生境，但施工高程均在海拔3100米以下，低于其3500米以上主要棲息生境；下線雙江口水電站庫區(qū)淹沒范圍涉及岷江柏木和紅豆杉集中生長的區(qū)域，可采取移栽方式緩解影響；川陜哲羅鮭棲息地位于上線的霍那水庫壩址下游28公里處，調(diào)水后徑流可恢復(fù)至調(diào)水前的70%左右，對魚類及棲息地影響程度可控?！敝袊刭|(zhì)調(diào)查局水資源調(diào)查監(jiān)測中心首席科學(xué)家李文鵬表示。

“西線工程是個生態(tài)工程，一定要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，嚴(yán)守生態(tài)安全的底線?！遣黄稹牡胤剑覀兙汀阋欢恪?，要用最小的自然擾動，實現(xiàn)最大的生態(tài)價值?！比珖f(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、原國土資源部部長、國家土地總督察姜大明總結(jié)道。

充分論證基礎(chǔ)上的科學(xué)規(guī)劃

在調(diào)研組看來，西線工程雖然還沒有具體的開工時間表，但其實需求迫切，需要進一步加快規(guī)劃方案比選論證工作，用兩年左右時間開展重大問題研究，兩年左右時間進行立項決策論證，力爭在“十四五”期末實現(xiàn)開工建設(shè)。

“這里面還有很多工作要做，但總的基調(diào)應(yīng)該是：堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的治水思路，遵循確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的重大水利工程論證原則，切實滿足西部地區(qū)最緊迫和最必要的用水需求，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補償機制和水資源利益分配機制，實現(xiàn)流域整體和水資源空間均衡配置。”全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會原駐會副主任凌振國表示。

全國政協(xié)委員、民革河北省委會副主委、北京2022年冬奧會和冬殘奧會組織委員會規(guī)劃建設(shè)發(fā)展部副部長沈瑾認(rèn)為，建立西線工程的高層次議事協(xié)調(diào)機制非常必要。“建議成立南水北調(diào)西線工程規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)同志任組長，國家發(fā)展改革委、水利部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部以及調(diào)水區(qū)、受水區(qū)?。▍^(qū)）政府共同參與，協(xié)調(diào)推進西線工程方案比選論證和規(guī)劃建設(shè)工作?！?/p>

“重大問題的研究論證也不是單由一個部門就能完成的，要在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作。”全國政協(xié)委員、九三學(xué)社中央常委、水利部調(diào)水管理司司長朱程清提出，由國家發(fā)改委牽頭開展規(guī)劃方案總體論證，水利部牽頭開展工程調(diào)水規(guī)模論證，生態(tài)環(huán)境部牽頭開展工程環(huán)境影響評價，自然資源部牽頭開展環(huán)境地質(zhì)調(diào)查和影響分析，國家林草局牽頭開展工程建設(shè)對自然保護區(qū)和陸地生態(tài)系統(tǒng)影響論證，國家能源局牽頭開展調(diào)水區(qū)水電開發(fā)影響評價，為西線工程立項決策提供官方權(quán)威的科學(xué)依據(jù)。

雖然西線工程具有自己的特殊性，并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，但充分汲取南水北調(diào)東中線和其他調(diào)水工程的經(jīng)驗教訓(xùn)十分必要。“一定要尊重客觀規(guī)律，重視生態(tài)環(huán)境保護，科學(xué)審慎論證方案，使西線工程的論證更加科學(xué)、環(huán)保，確保拿出來的規(guī)劃設(shè)計方案經(jīng)得起歷史和實踐檢驗，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一?！崩钤瓐@表示。

“建議從中央層面通盤優(yōu)化水資源配置，統(tǒng)籌兼顧長江和黃河的生態(tài)保護、環(huán)境治理和水量調(diào)度，科學(xué)研判氣候變化對長期供水的影響，合理確定工程調(diào)水規(guī)模和總體布局，調(diào)水規(guī)模宜大不宜小，取水水庫宜少不宜多?！蓖豕庵t說。

調(diào)水與節(jié)水的關(guān)系也是委員們關(guān)注的重點。大家認(rèn)為，應(yīng)堅持先節(jié)水后調(diào)水，在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強水資源需求和供給管理，精確精準(zhǔn)調(diào)水，優(yōu)化水量省際配置，加強從水源到用戶的精準(zhǔn)調(diào)度，最大程度滿足受水區(qū)合理用水需求，堅決避免敞口用水、過度調(diào)水。

姜大明提到了生態(tài)補償機制的建立問題。他認(rèn)為，應(yīng)加大中央財政生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付力度，研究受水區(qū)對調(diào)水區(qū)的補償方案，加大調(diào)水區(qū)生態(tài)保護支持力度，確保調(diào)水區(qū)生態(tài)安全，保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展?！巴瑫r，還應(yīng)參照國家重大水利工程建設(shè)基金模式建立南水北調(diào)西線工程規(guī)劃建設(shè)基金，鼓勵吸引社會資本投入工程規(guī)劃建設(shè)。”姜大明說。

跨流域調(diào)水工程是優(yōu)化水資源配置、解決缺水問題的重要手段，是實現(xiàn)“空間均衡”的根本措施，而西線工程是解決黃河流域缺水問題的根本之策。雖然工程建設(shè)不是一朝一夕就能完成的，但有了偉大設(shè)想和科學(xué)規(guī)劃，黃河治理未來可期。（呂?。?/p>