原標(biāo)題：人民代表大會(huì)制度從理論走向?qū)嵺`

1948年8月，在石家莊召開了華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，由它選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會(huì)。這標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的構(gòu)想已在中國(guó)大地上開花結(jié)果，使中國(guó)政權(quán)組織形式的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1949年具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民。人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府?！边@為全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行人民代表大會(huì)制度提供了憲制基礎(chǔ)，人民代表大會(huì)制度從此從理論探索走向?qū)嵺`階段。

一、正式召開全國(guó)人民代表大會(huì)的必要性

到1952年秋，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議已經(jīng)屆滿，何時(shí)召開全國(guó)人民代表大會(huì)的問題就提上了議事日程。這時(shí)，黨中央和毛澤東開始考慮如何向社會(huì)主義過(guò)渡的問題。有同志認(rèn)為進(jìn)行全國(guó)選舉的準(zhǔn)備尚不充分，設(shè)想將全國(guó)人民代表大會(huì)召開時(shí)間再推遲三年。1952年9月底，劉少奇率中共代表團(tuán)赴莫斯科參加蘇共十九大。在訪蘇期間，劉少奇受毛澤東委托，就這個(gè)問題向斯大林征求意見。斯大林在會(huì)談時(shí)建議中國(guó)可以考慮盡早進(jìn)行選舉和制定憲法，不給西方敵對(duì)勢(shì)力在此問題上反對(duì)中國(guó)的借口。“你們應(yīng)從敵人（中國(guó)的和外國(guó)的敵人）那里拿掉這些武器，不給他們這些借口?！敝泄仓醒虢邮芰诉@個(gè)建議。

1952年后，各地陸續(xù)召開了人民代表大會(huì)。1953年1月13日，毛澤東在《關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)的幾點(diǎn)說(shuō)明》中指出：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉，今年不辦就要明年辦，或者后年辦。與其明年辦，就不如今年辦。如果過(guò)兩年再開一次政治協(xié)商會(huì)議后召開全國(guó)人大也不好辦，不如索性就開全國(guó)人民代表大會(huì)。所以，根據(jù)這些條件和考慮，還是抓緊召開全國(guó)人民代表大會(huì)比較好?！泵珴蓶|說(shuō)，盡管這有困難，但是經(jīng)過(guò)我們的努力，訓(xùn)練好干部，安排好工作，是可以克服這些困難的，是可以把選舉工作搞好的。1953年1月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》。同時(shí)成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)和以周恩來(lái)為主席的選舉法起草委員會(huì)。

劉少奇具體論述了召開全國(guó)人民代表大會(huì)的條件。他指出：新中國(guó)成立以來(lái)的5年間，我國(guó)發(fā)生了巨大的變化。我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)和平、大陸空前統(tǒng)一和各民族親密團(tuán)結(jié)，并且恢復(fù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)，開始了社會(huì)主義建設(shè)和社會(huì)主義改造。人民群眾已經(jīng)組織起來(lái)，積極參加國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主生活。全國(guó)人民已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)是人民管理國(guó)家的“最好的政治組織形式”。他說(shuō)：我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是對(duì)革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是對(duì)新中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和各界人民代表會(huì)議經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并且參照了蘇聯(lián)和各人民民主國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。我們采用人民代表大會(huì)制度，“就是要用這樣的政治制度來(lái)保證國(guó)家沿著社會(huì)主義的道路前進(jìn)”。

人民代表大會(huì)制度所以能夠成為我國(guó)的適宜的政治制度，就是因?yàn)樗軌虮憷嗣裥惺棺约旱臋?quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。劉少奇指出，“我們國(guó)家的大事不是由一個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人來(lái)決定的。人民代表大會(huì)制既規(guī)定為國(guó)家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論，并作出決定”?！拔覈?guó)的人民代表大會(huì)制度就是這樣能夠?qū)χ卮髥栴}作出決定并能夠監(jiān)督其實(shí)施的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度理論更加完善

與國(guó)體和政體緊密相聯(lián)的一個(gè)重要思想就是領(lǐng)導(dǎo)力量和領(lǐng)導(dǎo)核心。在探索適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的國(guó)體、政體過(guò)程，老一輩革命家始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。1948年1月，毛澤東明確指出：“新民主主義的政權(quán)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的政權(quán)。”“這個(gè)人民大眾組成自己的國(guó)家（中華人民共和國(guó)）并建立代表國(guó)家的政府（中華人民共和國(guó)的中央政府），工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)于人民大眾的國(guó)家及其政府的領(lǐng)導(dǎo)?！?949年6月毛澤東發(fā)表著名的《論人民民主專政》，明確指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級(jí)（經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。這個(gè)專政必須和國(guó)際革命力量團(tuán)結(jié)一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經(jīng)驗(yàn)，這就是我們的主要綱領(lǐng)?！边@篇光輝著作闡明了人民共和國(guó)的性質(zhì)、國(guó)家的前途等根本問題，堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)際上規(guī)劃了建設(shè)新中國(guó)的藍(lán)圖。

1951年9月，董必武同志在華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議的講話中，闡釋了黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把黨的領(lǐng)導(dǎo)這種制度運(yùn)用到各地去。他指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家政權(quán)”“黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的正確關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：一、對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)工作的性質(zhì)和方向應(yīng)給予確定的指示；二、通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作部門實(shí)施黨的政策，并對(duì)它們的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督；三、挑選和提拔忠誠(chéng)而有能力的干部（黨與非黨的）到政權(quán)機(jī)關(guān)去工作”。這三條，可以說(shuō)基本闡明了黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，對(duì)指導(dǎo)當(dāng)時(shí)的工作是有益的。

1954年9月15日，毛澤東在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上擲地有聲地宣布：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義?！眲⑸倨嫱緞t在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指出，“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，標(biāo)志著我們國(guó)家的根本性質(zhì)”“必須繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)工人階級(jí)對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)”。劉少奇同志進(jìn)一步旗幟鮮明地指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨是我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心”。“我們?nèi)珖?guó)各族人民必須按照憲法所規(guī)定的道路，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”“為保證憲法的完全實(shí)施而奮斗，為把我國(guó)建設(shè)成為一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗”。

三、民主集中制的人民代表大會(huì)制度理論更加定型

1948年9月8日至13日，中共中央政治局會(huì)議在西柏坡舉行（即九月會(huì)議）。毛澤東在會(huì)議報(bào)告中深刻闡述了建立民主集中制的各級(jí)人民代表大會(huì)的問題，明確新中國(guó)既不采用資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和立法、行政、司法三權(quán)鼎立等，又不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式，而應(yīng)該實(shí)行基于民主集中制的人民代表大會(huì)制度，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。他指出：“過(guò)去我們叫蘇維埃代表大會(huì)制度，蘇維埃就是代表會(huì)議，我們又叫‘蘇維?！?，又叫‘代表大會(huì)’，‘蘇維埃代表大會(huì)’就成了‘代表大會(huì)代表大會(huì)’。這是死搬外國(guó)名詞?，F(xiàn)在我們就用‘人民代表會(huì)議’這一名詞。我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制。議會(huì)制，袁世凱、曹錕都搞過(guò)，已經(jīng)臭了。在中國(guó)采用民主集中制是很合適的?！铱次覀兛梢赃@樣決定，不必搞資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和三權(quán)鼎立等?！?/p>

周恩來(lái)對(duì)民主集中制度也有深刻認(rèn)識(shí)，他指出：“新民主主義的政權(quán)制度，是民主集中制的人民代表大會(huì)的政權(quán)制度?！敝劣诿裰骷兄频木唧w內(nèi)涵，他認(rèn)為是“由人民實(shí)行普選，直接選出各級(jí)人民代表大會(huì)為國(guó)家的政權(quán)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)；然后由這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，決定大政方針，選舉各級(jí)人民政府，使之負(fù)責(zé)處理各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切國(guó)家的或地方的事務(wù)”。他認(rèn)為，民主集中制的人民代表大會(huì)制與舊民主主義的代議制根本不同，“代議制是以虛偽的民主形式實(shí)行欺騙及壓迫人民的資產(chǎn)階級(jí)專政的工具，而人民代表大會(huì)制，則是根據(jù)民主集中制原則實(shí)行人民民主專政的工具”。

民主集中制正式成為人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)原則是在1954年。是年，劉少奇在關(guān)于憲法草案的說(shuō)明中指出：“我們經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)制統(tǒng)一和集中行使國(guó)家的權(quán)力，就說(shuō)明了我們的民主集中制?！彼忉屨f(shuō)，我們的政治制度有高度的集中，但這種高度集中是以高度民主為基礎(chǔ)的，中國(guó)歷來(lái)被譏為“一盤散沙”，“當(dāng)人民已經(jīng)得到解放并建立了自己的國(guó)家以后，當(dāng)然就要把自己的意志和力量充分地集中到國(guó)家機(jī)構(gòu)里去，使國(guó)家機(jī)構(gòu)成為一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的武器。人民的國(guó)家機(jī)構(gòu)越是堅(jiān)強(qiáng)，它就越有能力保衛(wèi)人民的利益，保障人民的民主權(quán)利，保障社會(huì)主義的建設(shè)”。可見，人民代表大會(huì)制度采用民主集中制原則，是因?yàn)檫@一原則較好地體現(xiàn)了人民的意愿，能夠保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

四、建立單一制國(guó)家理論

單一制指由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成單一主權(quán)國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式。采用單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)是新中國(guó)成立前夕才確定的政治制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家結(jié)構(gòu)政策，存在從聯(lián)邦制共和國(guó)向單一制共和國(guó)的轉(zhuǎn)變，而促使其轉(zhuǎn)變的主要因素則是民族政策的轉(zhuǎn)變及其成效。毛澤東在起草《共同綱領(lǐng)》時(shí)在國(guó)家制度方面有過(guò)多方面的考慮。他說(shuō)：“關(guān)于國(guó)家制度方面，還有一個(gè)問題就是我們的國(guó)家是不是多民族聯(lián)邦制?！薄斑@里主要的問題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過(guò)自治范圍。”“要考慮到底是搞聯(lián)邦制，還是搞統(tǒng)一共和國(guó)，實(shí)行少數(shù)民族地區(qū)自治?！睘榇?，毛澤東向時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)李維漢征求過(guò)意見。李維漢對(duì)這個(gè)問題作過(guò)深入研究，他認(rèn)為中國(guó)同蘇聯(lián)國(guó)情不同，中國(guó)各民族在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由平等聯(lián)合進(jìn)行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國(guó)，并沒有經(jīng)過(guò)民族分離，不宜實(shí)行聯(lián)邦制。因此，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，更加符合中國(guó)的實(shí)際，在統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治，更有利于民族平等原則的實(shí)現(xiàn)。中央采納了這個(gè)意見。

1949年9月，周恩來(lái)在向參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的代表所作的《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問題》的報(bào)告中提出：“關(guān)于國(guó)家制度方面，還有一個(gè)問題就是我們的國(guó)家是不是多民族聯(lián)邦制?，F(xiàn)在可以把起草時(shí)的想法提出來(lái)，請(qǐng)大家考慮?！痹诜治鑫覈?guó)民族構(gòu)成情況和近代統(tǒng)治當(dāng)局民族政策之后，周恩來(lái)明確指出：“任何民族都是有自決權(quán)的，這是毫無(wú)疑問的事。但是今天帝國(guó)主義者又想分裂我們的西藏、臺(tái)灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國(guó)主義者的挑撥。為了這一點(diǎn)，我們國(guó)家的名稱，叫中華人民共和國(guó)，而不叫聯(lián)邦。今天到會(huì)的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時(shí)也希望大家能同意這個(gè)意見。我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力?！边@個(gè)意見得到了政協(xié)代表的廣泛贊同。

在共和國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中突出民族區(qū)域自治，用民族區(qū)域自治問題拓展單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，為我們實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一奠定了制度基礎(chǔ)。鄧小平對(duì)此進(jìn)行了高度評(píng)價(jià)，他說(shuō)：“解決民族問題，中國(guó)采取的不是民族共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國(guó)的情況?！编囆∑秸潜袉我恢瓶蚣軆?nèi)的民族區(qū)域自治制度，在單一制框架中構(gòu)想和實(shí)踐“一個(gè)國(guó)家、兩種制度”，成功解決了香港、澳門回歸祖國(guó)的問題。

建立單一制國(guó)家、實(shí)行民族區(qū)域自治制度是人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，是民族平等團(tuán)結(jié)、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。

（來(lái)源：《人民代表大會(huì)制度從這里走來(lái)》中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)編寫?中國(guó)民主法制出版社出版）