1949年新中國(guó)成立之時(shí)，尚不具備實(shí)行普選、召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)、制定憲法的條件?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》起著臨時(shí)憲法的作用。

一、1954年9月前人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐探索和建設(shè)

到1952年底，全國(guó)范圍內(nèi)的各級(jí)人民代表會(huì)議的代表已有1300余萬(wàn)人，其中直接選舉和間接選舉的占80%以上，全國(guó)各省和直轄市，2/3以上的市，1/3以上的縣和絕大部分的鄉(xiāng)，都由人民代表會(huì)議代行了人民代表大會(huì)的職權(quán)，選出了人民政府。

1953年1月，中央人民政府委員會(huì)決定進(jìn)行普選，召開(kāi)由人民普選產(chǎn)生的地方各級(jí)人民代表大會(huì)，并在此基礎(chǔ)上召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。1953年2月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，成立了以劉少奇為主席的中央選舉委員會(huì)。根據(jù)這個(gè)選舉法，基層選舉工作于1953年3月開(kāi)始，1954年5月完成。各地分別采取無(wú)記名投票、舉手、豆選等方式進(jìn)行選舉。毛澤東等于1953年12月8日晚在北京市西單區(qū)中南海投票站參加了投票。到1954年8月，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)全部建立。至此，除了臺(tái)灣省尚未解放外，我國(guó)人民已經(jīng)在25個(gè)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)，3個(gè)直轄市，2216個(gè)縣和相當(dāng)于縣的行政單位，163個(gè)市，821個(gè)市轄區(qū)和220466個(gè)鄉(xiāng)建立了自己的政權(quán)，此外，還建立了65個(gè)縣級(jí)以上民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。

同時(shí)，人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐探索和建設(shè)，為憲法的制定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，制憲時(shí)機(jī)成熟。

1952年12月1日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于召開(kāi)黨的全國(guó)代表會(huì)議的通知》。該通知指出：擬于1953年9月間召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，并在這次大會(huì)上制定憲法。后因故推遲召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，但是，制定憲法的籌備工作在通知發(fā)出后便啟動(dòng)了。

二、第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的整體情況

1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)。毛澤東同志在開(kāi)幕詞中說(shuō)：“我們這次會(huì)議具有偉大的歷史意義。這次會(huì)議是標(biāo)志著我國(guó)人民從1949年建國(guó)以來(lái)的新勝利和新發(fā)展的里程碑，這次會(huì)議所制定的憲法將大大地促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義事業(yè)。

參加第一次全國(guó)人民代表大會(huì)的1226名代表(實(shí)際報(bào)到1211名)，是中國(guó)有史以來(lái)第一次經(jīng)過(guò)普選產(chǎn)生的。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了劉少奇作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》、周恩來(lái)作的《政府工作報(bào)告》以及《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》等一系列法律。大會(huì)選舉毛澤東為中華人民共和國(guó)主席，朱德為中華人民共和國(guó)副主席，劉少奇為全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)；根據(jù)毛澤東的提名，大會(huì)決定周恩來(lái)為國(guó)務(wù)院總理。

9月28日，會(huì)議勝利閉幕。這次會(huì)議是我國(guó)人民民主建設(shè)的重要里程碑。以一屆全國(guó)人大一次會(huì)議為標(biāo)志，人民代表大會(huì)制度作為新中國(guó)的根本政治制度正式確立。

三、第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的具體情況

9月15日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《中國(guó)人民民主制度的新階段》的社論，慶祝一屆全國(guó)人大一次會(huì)議開(kāi)幕。社論指出，這個(gè)會(huì)議的1226名代表，代表著6億人民的偉大意志。我國(guó)的一切國(guó)家權(quán)力開(kāi)始由全國(guó)人民代表大會(huì)集中行使了。這是我國(guó)政治進(jìn)一步民主化的偉大成就。由全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議選舉的中央人民政府，五年來(lái)有效地領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民執(zhí)行共同綱領(lǐng)，并逐步向人民代表大會(huì)制度過(guò)渡。在這次會(huì)議的代表中包括所有的民主黨派代表人物、工農(nóng)勞動(dòng)模范、部隊(duì)的英雄人物、著名的科學(xué)、文藝、教育工作者和少數(shù)民族、海外僑胞的代表，是我國(guó)歷史上幾千年來(lái)空前未有的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的大會(huì)。有這樣的代表性，這個(gè)代表大會(huì)所討論和決定的一切，就將完滿(mǎn)地表達(dá)全國(guó)人民的意志。這次會(huì)議代表著我國(guó)逐步過(guò)渡到社會(huì)主義的新時(shí)期，具有偉大的歷史意義。

9月15日至28日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行。

9月15日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行開(kāi)幕式。代表總數(shù)1226人，報(bào)到的代表1211人，因病因事請(qǐng)假?zèng)]有報(bào)到的代表15人，報(bào)到了因病因事臨時(shí)缺席的代表70人。會(huì)議實(shí)到的代表1141人，符合法定人數(shù)。中央人民政府主席毛澤東主持開(kāi)幕式并致開(kāi)幕詞。毛澤東說(shuō)，我們的總?cè)蝿?wù)是團(tuán)結(jié)全國(guó)人民，爭(zhēng)取一切國(guó)際朋友的支援，為了建設(shè)一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗，為了保衛(wèi)國(guó)際和平和發(fā)展人類(lèi)進(jìn)步事業(yè)而奮斗。準(zhǔn)備在幾個(gè)五年計(jì)劃之內(nèi)，將我們現(xiàn)在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)上文化上落后的國(guó)家，建設(shè)成為一個(gè)工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文化程度的偉大的國(guó)家。毛澤東強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨，指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義。

會(huì)議選舉產(chǎn)生由毛澤東、王崇倫、司徒美堂、朱德、朱德海、何香凝、吳玉章等97人組成的大會(huì)主席團(tuán)，選舉李維漢為秘書(shū)長(zhǎng)。會(huì)議通過(guò)一屆全國(guó)人大一次會(huì)議議程。

會(huì)議聽(tīng)取憲法起草委員會(huì)委員劉少奇關(guān)于憲法草案的報(bào)告。劉少奇說(shuō)，一百多年以來(lái)，中國(guó)革命同反革命的激烈的斗爭(zhēng)沒(méi)有停止過(guò)。這種激烈的斗爭(zhēng)反映在國(guó)家制度的問(wèn)題上，就表現(xiàn)為三種不同的勢(shì)力所要求的三種不同的憲法。第一，就是從清朝、北洋軍閥、一直到蔣介石國(guó)民黨所制造的偽憲。第二，就是中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)在以往多年所盼望的憲法，也就是資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)的憲法。第三，就是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民共和國(guó)的憲法，這就是現(xiàn)在我們所要制定的憲法。劉少奇對(duì)憲法草案的基本內(nèi)容作說(shuō)明。憲法草案第一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家。”工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，標(biāo)志著我們國(guó)家的根本性質(zhì)，表明我們的國(guó)家是人民民主國(guó)家。憲法草案第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@個(gè)規(guī)定和其他條文的一些規(guī)定表明我們國(guó)家的政治制度是人民代表大會(huì)制度。劉少奇說(shuō)，人民代表大會(huì)制度所以能夠成為我國(guó)的適宜的政治制度，就是因?yàn)樗軌虮憷嗣裥惺棺约旱臋?quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過(guò)這樣的政治組織參加國(guó)家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。劉少奇說(shuō)，我們國(guó)家的大事不是由一個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人來(lái)決定的。人民代表大會(huì)制度既規(guī)定為國(guó)家的根本政治制度，一切重大問(wèn)題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論，并作出決定。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度就是這樣能夠?qū)χ卮髥?wèn)題作出決定并能夠監(jiān)督其實(shí)施的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。劉少奇指出，憲法草案經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)以后，將成為我國(guó)的國(guó)家根本法，全體人民和一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守。

同日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)舉行第一次會(huì)議。會(huì)議推定毛澤東、劉少奇、周恩來(lái)、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、黃炎培、郭沫若、陳叔通為主席團(tuán)常務(wù)主席，決定余心清、吳克堅(jiān)、汪鋒、辛志超、邢西萍、屈武、孫起孟、張?zhí)K、許廣平、楊靜仁、齊燕銘等11人為大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)。

9月16日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議通過(guò)由19人組成的一屆全國(guó)人大代表資格審查委員會(huì)名單，馬明方為主任委員，王維舟、平杰三、朱蘊(yùn)山、吳芝圃、成柏仁、李永、李澄之、車(chē)向忱、周素園、胡文、徐立清、涂長(zhǎng)望、莊希泉、陳汝棠、楊之華、楊靜仁、鄭振鐸、羅叔章等為委員。

會(huì)議還通過(guò)由25人組成的一屆全國(guó)人大一次會(huì)議提案審查委員會(huì)名單，習(xí)仲勛為主任委員，丁西林、王任重、朱學(xué)范、吳有訓(xùn)、吳克堅(jiān)、吳耀宗、李國(guó)偉、李德全、李頡伯、周欽岳、邵力子、孫志遠(yuǎn)、高崇民、章乃器、郭棣活、陳此生、陳?ài)肯?、陳其瑗、喬傳玨、曾希圣、楊秀峰、楊顯東、包爾漢、薄一波等為委員。

9月16日至26日，會(huì)議就各項(xiàng)主要議程進(jìn)行分組審議和大會(huì)發(fā)言。先后共有164名代表在大會(huì)上發(fā)言。

9月17日，中央人民政府委員會(huì)委員、政務(wù)院政治法律委員會(huì)副主任彭真在大會(huì)上發(fā)言。彭真說(shuō)，我們的憲法是完全為了人民的，是保護(hù)人民的權(quán)利和合法利益的。我國(guó)的每一個(gè)公民，都應(yīng)該無(wú)例外地遵守它。“法律面前人人平等”這個(gè)口號(hào)，在資本主義國(guó)家是不可能實(shí)行的。在我們這里就根本不同，我們的國(guó)家是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主國(guó)家，我們?nèi)w公民在法律面前可能平等，也必須平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，應(yīng)當(dāng)是，也必須是全體人民、全體國(guó)家工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際行動(dòng)的指針。在我們這里，不允許言行不符，不允許有任何超于法律之外的特權(quán)分子。

9月18日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議聽(tīng)取和通過(guò)代表資格審查委員會(huì)主任委員馬明方關(guān)于代表資格的審查報(bào)告。報(bào)告確認(rèn)本屆代表大會(huì)1226名代表的代表資格有效。

9月20日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議進(jìn)行無(wú)記名方式投票辦法》，還通過(guò)一屆全國(guó)人大一次會(huì)議進(jìn)行無(wú)記名方式投票時(shí)對(duì)發(fā)票、投票、計(jì)算票數(shù)執(zhí)行監(jiān)督的35位監(jiān)票人人選，并宣布用無(wú)記名方式通過(guò)《憲法》時(shí)的總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。

會(huì)議通過(guò)《憲法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》。

《憲法》共有4章106條，包括：序言，總綱，國(guó)家機(jī)構(gòu)，公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國(guó)旗、國(guó)徽、首都?！稇椃ā穼?duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。主要內(nèi)容有：1、國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)：2、各級(jí)人民代表大會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制；3、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；4、國(guó)家主席、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院總理，都由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生或通過(guò)投票決定。國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；5、在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治制度，各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。

《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》共有4章38條，包括：全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)各委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)代表。該法由一屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)于1954年9月28日公布。

9月21日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議通過(guò)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》。這四部法律均由國(guó)家主席于1954年9月28日公布。

《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》共有3章42條，包括：總則、地方各級(jí)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民委員會(huì)。

《人民法院組織法》共有3章40條，包括：總則、人民法院的組織和職權(quán)、人民法院的審判人員和其他人員。

《人民檢察院組織法》共有3章22條，包括：總則、人民檢察院行使職權(quán)的程序、人民檢察院人員的任免。

9月23日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議聽(tīng)取中央人民政府政務(wù)院總理周恩來(lái)作政府工作報(bào)告。報(bào)告扼要地總結(jié)了政府過(guò)去五年在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)、對(duì)資本主義工商業(yè)改造、改善人民生活、學(xué)校教育和科學(xué)文化事業(yè)、政權(quán)建設(shè)、外交工作等方面取得的成績(jī)，并指出國(guó)家建設(shè)中的困難、問(wèn)題和工作上存在的缺點(diǎn)。會(huì)議討論時(shí)，有75位代表就政府工作報(bào)告進(jìn)行大會(huì)發(fā)言，肯定成績(jī)，指出不足，提出希望。

9月24日，政務(wù)院副總理兼政務(wù)院政治法律委員會(huì)主任董必武在大會(huì)上發(fā)言。董必武說(shuō)，五年來(lái)，根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，在政權(quán)建設(shè)方面，我們?cè)趶氐状輾Я藝?guó)民黨反動(dòng)政權(quán)機(jī)構(gòu)以后，迅速地建立了以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的各級(jí)人民民主政權(quán)，普遍召開(kāi)了地方各級(jí)各界人民代表會(huì)議，并使它逐步代行地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉了地方各級(jí)人民政府。特別是從1953年起，在全國(guó)各地先后開(kāi)展了規(guī)模巨大的普選運(yùn)動(dòng)，使人民民主法制建設(shè)走上了更充實(shí)更完備的新階段，從而進(jìn)一步密切了政府同人民群眾的聯(lián)系，鞏固了人民民主專(zhuān)政。董必武指出，在我們?nèi)嗣衩裰鲊?guó)家里，任何不重視人民民主權(quán)利、違反人民民主制度的現(xiàn)象都是不能容許的。

同日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)擴(kuò)大會(huì)議討論人選問(wèn)題。政務(wù)院總理周恩來(lái)對(duì)擬提名的部委辦負(fù)責(zé)人人選的情況作說(shuō)明。周恩來(lái)說(shuō)，建國(guó)時(shí)中央人民政府委員會(huì)受中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的委托，代行國(guó)家權(quán)力，同時(shí)又是行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，故那時(shí)許多政府委員兼政府的職務(wù)。憲法頒布后這種做法即不適用。我們的國(guó)家大，應(yīng)在民主集中的原則上適當(dāng)分工，全國(guó)人大常委會(huì)委員一般不兼行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。原中央人民政府委員，一部分參加了國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院，一部分參加了全國(guó)人大常委會(huì)。常委會(huì)中中共黨員與黨外人士的比例和中央人民政府委員中中共黨員與黨外人士的比例相同，79人中，40人是中共黨員，39人是黨外的。周恩來(lái)說(shuō)，這個(gè)名單取得了各民主黨派負(fù)責(zé)人的同意，在今天這次主席團(tuán)擴(kuò)大會(huì)上提出。如果大家沒(méi)有意見(jiàn)，就提交小組會(huì)討論。

9月26日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議通過(guò)《關(guān)于政府工作報(bào)告的決議》。會(huì)議聽(tīng)取提案審查委員會(huì)主任委員習(xí)仲勛關(guān)于提案的審查報(bào)告。報(bào)告說(shuō)，本次會(huì)議收到提案39件。會(huì)議通過(guò)這個(gè)報(bào)告，并決定將這些提案交國(guó)務(wù)院依照審查意見(jiàn)分別處理。

會(huì)議還通過(guò)《關(guān)于中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》。該決議規(guī)定，所有自從1949年10月1日中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除開(kāi)同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效。

9月27日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議選舉毛澤東為中華人民共和國(guó)主席，朱德為副主席。會(huì)議根據(jù)大會(huì)主席團(tuán)的提議，選舉產(chǎn)生全國(guó)人大常委會(huì)。劉少奇為委員長(zhǎng)，宋慶齡、林伯渠、李濟(jì)深、張瀾、羅榮桓、沈鈞儒、郭沫若、黃炎培、彭真、李維漢、陳叔通、達(dá)賴(lài)?yán)铩さぴ黾未搿①惛６Αぐ瑒t孜等13人為副委員長(zhǎng)，彭真兼秘書(shū)長(zhǎng)，王昆侖、王維舟等65人為委員。

會(huì)議選舉董必武為最高人民法院院長(zhǎng)，張鼎丞為最高人民檢察院檢察長(zhǎng)。

會(huì)議根據(jù)國(guó)家主席毛澤東的提名，決定周恩來(lái)為國(guó)務(wù)院總理。

9月28日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行全體會(huì)議。會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)的提名，決定任命陳云、林彪、彭德懷、鄧小平、鄧子恢、賀龍、陳毅、烏蘭夫、李富春、李先念等10人為國(guó)務(wù)院副總理，任命了各部部長(zhǎng)，任命習(xí)仲勛為國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)。

會(huì)議根據(jù)中華人民共和國(guó)主席毛澤東的提名，決定任命朱德、彭德懷等15人為國(guó)防委員會(huì)副主席，于學(xué)忠等81人為委員。

根據(jù)主席團(tuán)的提名，會(huì)議分別通過(guò)一屆全國(guó)人大民族委員會(huì)、法案委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)名單。民族委員會(huì)由85人組成，劉格平為主任委員。法案委員會(huì)由33人組成，張?zhí)K為主任委員。預(yù)算委員會(huì)由27人組成，劉瀾濤為主任委員。

（來(lái)源：《人民代表大會(huì)制度從這里走來(lái)》中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)編寫(xiě)?中國(guó)民主法制出版社出版）