新中國(guó)成立之初的中央人民政府委員會(huì)是由1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，依據(jù)《中央人民政府組織法》組成的過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)。它與第一屆人民政協(xié)一樣，由于曾代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，在許多方面也呈現(xiàn)出顯著的過(guò)渡性特點(diǎn)。

一、帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制

1949—1954年的中央人民政府委員會(huì)，最大的特點(diǎn)是實(shí)行“議行合一”體制。所謂“議行合一”，一般是指由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使立法、行政和司法權(quán)，而不是“三權(quán)分立”。人們一般認(rèn)為“議行合一”的思想來(lái)源于盧梭的《社會(huì)契約論》：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律應(yīng)該怎樣執(zhí)行和怎樣解釋。因此看來(lái)人們所能有的最好的體制，似乎莫過(guò)于能把行政權(quán)與立法權(quán)結(jié)合在一起的體制了。”此后，馬克思根據(jù)巴黎公社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步指出：“公社是一個(gè)實(shí)干的而不是議會(huì)式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也是立法機(jī)關(guān)?！瘪R克思雖然沒(méi)有直接使用“議行合一”的概念，但已揭示了“議行合一”的基本內(nèi)涵。

1917年，俄國(guó)十月革命后，在列寧領(lǐng)導(dǎo)下正式建立了“議行合一”的蘇維埃政權(quán)。蘇維埃政權(quán)機(jī)關(guān)雖然也有立法、行政和司法的區(qū)別，但行政和司法機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，而不是平行并立，從而實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的高度集中與統(tǒng)一。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于政權(quán)建設(shè)的理論，從一開(kāi)始就對(duì)西方資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制和“三權(quán)分立”采取了否定態(tài)度，轉(zhuǎn)而學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情建立起了一種“議行合一”的政治體制。對(duì)此，董必武曾指出：“歐美資產(chǎn)階級(jí)故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個(gè)機(jī)體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權(quán)。”“我們不要資產(chǎn)階級(jí)騙人的那一套。我們的制度是議行合一的，是一切權(quán)力集中于人民代表大會(huì)的政府?！痹谄者x的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，則主要集中于行使國(guó)家最高政權(quán)的中央人民政府委員會(huì)。

根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府委員會(huì)組織政務(wù)院，以為國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)；組織人民革命軍事委員會(huì)，以為國(guó)家軍事的最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)；組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國(guó)家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)?！边@就是說(shuō)，“中央人民政府委員會(huì)轄政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署”。前者產(chǎn)生后者，后者要對(duì)前者負(fù)責(zé)，而不是一種平行并立的關(guān)系。這充分體現(xiàn)了中央人民政府委員會(huì)在政協(xié)第一屆全體會(huì)議閉幕后、普選的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)前，作為過(guò)渡時(shí)期國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的法律地位。

由于1949—1954年的中央人民政府是由中央人民政府委員會(huì)及其下屬的政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署五部分共同組成，這與1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后實(shí)行的“國(guó)務(wù)院即中央人民政府”的體制明顯不同。因此，1949—1954年的中央人民政府從其機(jī)構(gòu)組成就可以看出，是集立法、行政和司法三權(quán)于一身的“議行合一”體制。其中，中央人民政府委員會(huì)主要負(fù)責(zé)立法，政務(wù)院和人民革命軍事委員會(huì)主要負(fù)責(zé)行政(軍事權(quán)屬于行政權(quán))，最高人民法院和最高人民檢察署主要負(fù)責(zé)司法。但由于三權(quán)并不是平行并立，而是行政權(quán)和司法權(quán)從屬于立法權(quán)，最后集中統(tǒng)一于作為過(guò)渡時(shí)期國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的中央人民政府委員會(huì)。

作為過(guò)渡時(shí)期最高政權(quán)機(jī)關(guān)的中央人民政府委員會(huì)是“議行合一”的主體，但其又與巴黎公社式的典型的“議行合一”體制不同，是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”。根據(jù)巴黎公社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，典型的“議行合一”應(yīng)是三個(gè)“合一”，即政權(quán)的組織合一、人員合一、職權(quán)合一。其中，職權(quán)是判定是否“議行合一”的關(guān)鍵因素。1949—1954年的中央人民政府委員會(huì)，作為過(guò)渡時(shí)期的最高國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)和人員上并不與典型的“議行合一”相對(duì)應(yīng)，但在職權(quán)方面，從權(quán)力來(lái)源看，由于政務(wù)院由中央人民政府委員會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，因此只擁有行政權(quán)的直接使用權(quán)，中央人民政府委員會(huì)則擁有行政權(quán)的所有權(quán)，并保留了對(duì)行政權(quán)的控制權(quán)和監(jiān)管權(quán)。從這個(gè)意義上講，中央人民政府委員會(huì)是擁有立法權(quán)和行政權(quán)的機(jī)關(guān)，符合“議行合一”的關(guān)鍵因素，實(shí)行的是“議行合一”體制。但其又與巴黎公社不同，因?yàn)楣缥瘑T會(huì)不僅掌握了行政權(quán)的所有權(quán)，也擁有行政權(quán)的直接使用權(quán)。因此，中央人民政府委員會(huì)實(shí)行的是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制。這種分析是有道理的，事實(shí)上與前面對(duì)整個(gè)中央人民政府的分析并不矛盾，因?yàn)榘ㄖ醒肴嗣裾瘑T會(huì)在內(nèi)的整個(gè)中央人民政府，實(shí)行的也是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制。

此外，從中央人民政府委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)看，其實(shí)行的是中央人民政府主席領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會(huì)，中央人民政府委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署的管理體制。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)際上是一種“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，“統(tǒng)”是指中央人民政府主席對(duì)中央人民政府委員會(huì)的“統(tǒng)”和中央人民政府委員會(huì)對(duì)政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署的“統(tǒng)”；“分”是指政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署對(duì)最高行政權(quán)和最高司法權(quán)的“分”。這種統(tǒng)分結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，也從另一種角度證明了1949—1954年的中央人民政府所實(shí)行的是一種帶有分權(quán)色彩的“議行合一”體制。

二、中央人民政府委員會(huì)的主要職能

根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定:“中央人民政府委員會(huì)，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議選舉中央人民政府主席一人，副主席六人，委員五十六人，并由中央人民政府委員會(huì)互選秘書(shū)長(zhǎng)一人組成之。”

中央人民政府委員會(huì)根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，行使下列職權(quán)：(一)制定并解釋國(guó)家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行；(二)規(guī)定國(guó)家的施政方針；(三)廢除或修改政務(wù)院與國(guó)家的法律、法令相抵觸的決議和命令；(四)批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國(guó)與外國(guó)訂立的條約和協(xié)定；(五)處理戰(zhàn)爭(zhēng)及和平問(wèn)題；(六)批準(zhǔn)或修改國(guó)家的預(yù)算和決算；(七)頒布國(guó)家的大赦令和特赦令；(八)制定并頒布國(guó)家的勛章、獎(jiǎng)?wù)拢贫ú⑹谟鑷?guó)家的榮譽(yù)稱號(hào)；(九)任免政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署、各大行政區(qū)、各省市人民政府以及駐外使節(jié)等各項(xiàng)政府主要人員；(十)籌備并召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。

顯然，上述各項(xiàng)職權(quán)皆屬于正常情況下國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，但在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，皆歸中央人民政府委員會(huì)行使。不過(guò)，由于中央人民政府委員會(huì)無(wú)權(quán)制定或修改《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》，而且其本身也須由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，“并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)”，因此中央人民政府委員會(huì)所行使的上述國(guó)家權(quán)力并不完整。這就決定了中央人民政府委員會(huì)只能是在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前和代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的政協(xié)全體會(huì)議閉幕以后的過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，而不是正常情況下的全權(quán)的國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)。

中央人民政府委員會(huì)上述職權(quán)的行使，主要通過(guò)會(huì)議的方式進(jìn)行。根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府委員會(huì)的會(huì)議，兩個(gè)月舉行一次，由主席負(fù)責(zé)召集。主席根據(jù)需要，或有三分之一以上的中央人民政府委員的請(qǐng)求，或政務(wù)院的請(qǐng)求，得提前或延期召開(kāi)會(huì)議。中央人民政府委員會(huì)的會(huì)議，須有委員過(guò)半數(shù)的出席始得開(kāi)會(huì)，須有出席委員過(guò)半數(shù)的同意始得通過(guò)決議?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，中央人民政府委員會(huì)在1949—1954年近5年時(shí)間內(nèi)，一共召開(kāi)過(guò)35次會(huì)議。其中，1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次。當(dāng)時(shí)，中央人民政府委員會(huì)作為過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，會(huì)議的主要議題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各個(gè)方面，所通過(guò)的各種法律文件和會(huì)議決定皆具有法律上的強(qiáng)制力，對(duì)新中國(guó)成立之初各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展提供了重要的政治法律保障。

立法工作是中央人民政府委員會(huì)最重要的工作，也是新中國(guó)成立之初的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。當(dāng)時(shí)，為完成新民主主義革命的遺留任務(wù)，鞏固新生的人民政權(quán)，中央人民政府委員會(huì)相繼制定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》《中華人民共和國(guó)婚姻法》《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》等，為中央人民政府有關(guān)部門(mén)調(diào)整土地關(guān)系、改革婚姻制度、維護(hù)職工權(quán)益、鎮(zhèn)壓反革命、懲治腐敗等提供了重要的法律依據(jù)。此外，為召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各界人民代表會(huì)議，中央人民政府委員會(huì)還通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法草案》《全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《省各界人民代表會(huì)議組織通則》《市各界人民代表會(huì)議組織通則》《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》等法律法規(guī)，為國(guó)家政權(quán)建設(shè)提供了法律保障。

政權(quán)建設(shè)是中央人民政府委員會(huì)的又一項(xiàng)重要工作，涉及到重大方針政策的制定、政權(quán)機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整、政府主要人員的任免等各方面的內(nèi)容。中央人民政府委員會(huì)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，適時(shí)作出了召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決定；為適應(yīng)實(shí)際工作需要，對(duì)政務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行了一系列增設(shè)、合并、更名、撤銷等調(diào)整工作；為加強(qiáng)中央的統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)當(dāng)時(shí)大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))的機(jī)構(gòu)和任務(wù)以及部分省區(qū)的建制進(jìn)行了調(diào)整；根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定，集中任免和適當(dāng)調(diào)整了政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署、各大行政區(qū)、各省市人民政府以及駐外使節(jié)等各項(xiàng)政府主要人員。

聽(tīng)取和審議政府有關(guān)部門(mén)的工作報(bào)告，以及批準(zhǔn)或修改國(guó)家的預(yù)算和決算，也是中央人民政府委員會(huì)的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)時(shí)，中央人民政府委員會(huì)不僅聽(tīng)取政務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)的工作報(bào)告，還聽(tīng)取各大行政區(qū)及各省領(lǐng)導(dǎo)人的工作報(bào)告，尤其是注重聽(tīng)取財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的報(bào)告，及時(shí)指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，中央人民政府委員會(huì)每年還要聽(tīng)取、討論和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算報(bào)告，并審查和批準(zhǔn)國(guó)家財(cái)政收支概算，以避免國(guó)家財(cái)政收支的隨意性。

三、中央人民政府主席的性質(zhì)和職權(quán)

中央人民政府委員會(huì)作為過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，雖然“對(duì)外代表中華人民共和國(guó)，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)”，但兩個(gè)月才舉行一次會(huì)議，因而“對(duì)工作的經(jīng)常指導(dǎo)，又是集中在由民主方式產(chǎn)生出來(lái)的主席身上”。根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府主席，主持中央人民政府委員會(huì)的會(huì)議，并領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會(huì)的工作。”由于中央人民政府委員會(huì)又下轄政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署，因此中央人民政府主席對(duì)中央人民政府委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)也負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。當(dāng)時(shí)，“主席下面的組織，首先是政務(wù)院”，“在中央人民政府委員會(huì)休會(huì)期間，對(duì)中央人民政府的主席負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作”。人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署也不例外。由此可見(jiàn)，中央人民政府主席在當(dāng)時(shí)整個(gè)政府組織系統(tǒng)中處于核心和頂端位置，是法定的國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人。

綜合全文所述，1948年中共中央“五一口號(hào)”提出后，由于當(dāng)時(shí)召開(kāi)普選的全國(guó)人民代表大會(huì)的條件尚不具備，于是中國(guó)共產(chǎn)黨接受民主人士的建議，對(duì)建國(guó)程序進(jìn)行了調(diào)整，賦予了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議負(fù)責(zé)籌建新中國(guó)的歷史使命。據(jù)此，1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，肩負(fù)偉大建國(guó)使命，宣告了中華人民共和國(guó)的成立，并通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，正式確立了人民代表大會(huì)制度的法律地位。政協(xié)第一屆全體會(huì)議閉幕后，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)作為過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，負(fù)責(zé)行使全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。1954年9月，隨著第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的召開(kāi)，才結(jié)束了由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議及其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會(huì)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的過(guò)渡狀態(tài)。以此為標(biāo)志，人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立起來(lái)，成為中國(guó)人民行使管理國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)根本政治制度。

（來(lái)源：《人民代表大會(huì)制度從這里走來(lái)》中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)編寫(xiě)?中國(guó)民主法制出版社出版）