2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海市長寧區(qū)考察社區(qū)治理和服務(wù)情況時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。”其中，“人民民主是一種全過程的民主”系習(xí)近平總書記提出的一個重大理論命題，我們可以稱之為全過程民主理論或思想。那么，何謂全過程民主？全過程民主與人民民主是什么關(guān)系？全過程民主與黨的領(lǐng)導(dǎo)是什么關(guān)系？本文力圖對這三個問題進(jìn)行分析并嘗試作出回答。

人民民主是一種全過程的民主

所謂全過程民主，是指在我國，人民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，堅(jiān)持以人民為中心的政治立場和尊重人民主體地位的政治原則始終貫通在國家政治生活的各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，確保實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。全過程民主這一提法強(qiáng)調(diào)的是民主的整體性和全過程性。

人民民主就其本質(zhì)而言，屬于全過程的民主。馬克思恩格斯指出：“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義。”馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中強(qiáng)調(diào)，爭得民主是無產(chǎn)階級獲得解放的首要條件，“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主”。“我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種形式下，才能取得統(tǒng)治?！瘪R克思恩格斯強(qiáng)調(diào)無產(chǎn)階級的政治解放只能實(shí)現(xiàn)政治民主，而只有實(shí)現(xiàn)完全的社會民主，人類社會才真正進(jìn)入民主社會。在由政治民主邁向社會民主的進(jìn)程中，列寧也強(qiáng)調(diào)蘇維?！白屓罕娮韵露系刂苯訁⒓尤繃疑畹拿裰鹘ㄔO(shè)”。對比自由民主理論，人民民主并不把人看作抽象的個體，而是一切社會關(guān)系的總和。因此，強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，必須把人的權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一起來，把人的個體屬性和社會屬性統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)政治民主與經(jīng)濟(jì)民主、國家民主與社會民主、選舉民主與協(xié)商民主、實(shí)質(zhì)民主與程序民主的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)民主的整體性和全過程性。

人民民主體現(xiàn)了政治民主和經(jīng)濟(jì)民主的有機(jī)結(jié)合。馬克思主義認(rèn)為，政治解放只是第一步，只有政治解放和經(jīng)濟(jì)解放有機(jī)統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)人的解放。中國特色社會主義民主在政治上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全體人民共同成為國家的主人，享有平等的政治權(quán)利；社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，從而為人的全面發(fā)展創(chuàng)造了前提條件。中國幾千年的民本思想盡管沒有發(fā)展成類似西方的民主原則，卻為人民民主提供了合法性注釋，因此，人民民主天然帶有民生標(biāo)準(zhǔn)。作為全過程的民主，人民民主不僅體現(xiàn)在政治領(lǐng)域，而且體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域，并從制度形式發(fā)展為一種生存方式和生活方式。

人民民主體現(xiàn)了國家民主和社會民主的有機(jī)結(jié)合。根據(jù)馬克思主義國家和社會關(guān)系的理論，國家產(chǎn)生于社會，國家一旦完成其使命就要回歸社會，形成馬克思所謂的“社會共和國”。因此，在社會主義國家，國家民主來自社會民主，并最終回歸社會民主。國家民主與社會民主的高度統(tǒng)一體現(xiàn)在國家層面和社會層面。在國家層面，人民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。中華人民共和國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。在社會層面，必須堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利。

人民民主體現(xiàn)了選舉民主和協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合。競爭是民主的必要條件，但不是民主的充分條件。如果說選舉民主是人民民主的重要內(nèi)容，協(xié)商民主則是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，才能找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，這是人民民主的真諦。黨的十八大提出，要在發(fā)展我國社會主義民主政治的進(jìn)程中，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。當(dāng)前，協(xié)商民主已深深嵌入中國社會主義民主政治的全過程，避免了世界上不少國家“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”的“民主形式主義”。

人民民主體現(xiàn)了程序民主和實(shí)質(zhì)民主的有機(jī)結(jié)合。民主既要注重形式和程序，也要注重實(shí)質(zhì)和內(nèi)容。人民民主既注重程序正義，也注重實(shí)質(zhì)正義，讓人民真正有權(quán)。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的?！薄叭嗣袷欠裣碛忻裰鳈?quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！?/p>

黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“自成立之日起，中國共產(chǎn)黨就以實(shí)現(xiàn)中國人民當(dāng)家作主和中華民族偉大復(fù)興為己任”，“人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟”。近代以來，中國人接受民主的理念和實(shí)踐一開始就被打上了救亡圖存的烙印，其參照系并非古代中國，而是遙遠(yuǎn)的西方。然而，模仿歐美的民主道路，中國人付出了學(xué)費(fèi)卻沒有收獲成功的果實(shí)。在汲取前人失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義民主理論與中國政治發(fā)展實(shí)踐結(jié)合起來，成功找到了民主新路——人民民主。

人民通過黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚為有機(jī)整體。在中國共產(chǎn)黨人的政治學(xué)詞典中，“人民”具有特殊含義，黨執(zhí)政以后“人民”與“群眾”一詞經(jīng)?；煊?，組成一個復(fù)合名詞——“人民群眾”。人民群眾是中國共產(chǎn)黨的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的結(jié)合，中國共產(chǎn)黨通過民主集中制的根本組織原則和根本領(lǐng)導(dǎo)制度，把“一盤散沙”的舊中國變成了既能保障個體權(quán)益，又能實(shí)現(xiàn)集體意志的新中國。“人民通過黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚為有機(jī)整體；黨和人民的共同意志體現(xiàn)為憲法；國家以憲法為根本法得以組織、運(yùn)行和發(fā)展；人民以黨為核心依據(jù)憲法治理國家?！币虼?，黨既要實(shí)現(xiàn)人民團(tuán)結(jié)，也要維護(hù)人民的主體地位。

黨的領(lǐng)導(dǎo)建立了人民民主的價值體系、組織體系和制度體系。發(fā)展社會主義民主，必須以實(shí)現(xiàn)人民意志作為最大的意義。早在1940年2月，毛澤東在《新民主主義的憲政》的演說中指出，中國缺少的東西固然很多，但主要的是缺少兩件東西，一件是獨(dú)立，一件是民主。這兩件東西缺少了一件，中國的事情就不好辦。在局部執(zhí)政時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造性地推進(jìn)民主選舉和民主政權(quán)建設(shè)，積累了寶貴的民主執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。毛澤東在《新民主主義論》一文中提出，用民主集中制的政府來發(fā)揮一切革命人民的意志。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標(biāo)志著人民政協(xié)制度正式確立。伴隨中國人民政治協(xié)商會議的成立，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也正式形成，這是在中國土壤中生長出來的新型政黨制度；1954年，經(jīng)過普選產(chǎn)生的1200多名全國人大代表在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，建立起人民代表大會制度這一根本政治制度；在革命時期就已實(shí)行并在1954年被寫入憲法的民族區(qū)域自治制度，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)自治和政治自治的統(tǒng)一、民族自治和區(qū)域自治的統(tǒng)一；寫入1982年憲法的基層群眾自治制度是基層直接民主的真實(shí)體現(xiàn)，是社會主義民主政治建設(shè)的重要組成部分。這些根本政治制度、基本政治制度，都是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。

黨的領(lǐng)導(dǎo)確保代表、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)好人民利益的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)程序民主和實(shí)質(zhì)民主有機(jī)統(tǒng)一。第一，中國共產(chǎn)黨代表、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)好人民利益的最大公約數(shù)，是中國人民的主心骨；第二，中國共產(chǎn)黨建立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上保證了人民利益最大公約數(shù)的實(shí)現(xiàn)；第三，人民代表大會和人民政協(xié)，都接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)委員通過民主協(xié)商制把社會上不同的“眾意”聚集起來，人大代表通過民主集中制把不同的“眾意”綜合起來，集中在每年召開的“兩會”（人代會、政協(xié)會議）上，形成國家意志即“公意”，最終找到并實(shí)現(xiàn)人民利益的最大公約數(shù)。

以黨的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)全過程民主

鄧小平曾經(jīng)指出：“黨的工作的核心，是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主?！薄安灰鐣髁x法制的民主，不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主，不要紀(jì)律和秩序的民主，決不是社會主義民主?！?/p>

黨的領(lǐng)導(dǎo)確保了依法治國與人民當(dāng)家作主的高度統(tǒng)一。民主需要法治保障，離開了法治，民主寸步難行。這個結(jié)論適用于西方，也適用于中國。中華人民共和國憲法以根本法的形式反映了在歷史和人民選擇中形成的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反映了黨帶領(lǐng)人民推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)所取得的成果，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認(rèn)了黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。因此，確保依法治國與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，離不開健全保證憲法和相關(guān)法律全面實(shí)施的體制機(jī)制，離不開各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法，提高運(yùn)用法治思維和群眾路線、民主執(zhí)政等方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。

以黨內(nèi)民主逐步推動人民民主。在當(dāng)代中國，加強(qiáng)黨的建設(shè)與推進(jìn)人民民主高度關(guān)聯(lián)，一個重要舉措就是以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主，這是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實(shí)可行、易于見效的途徑。然而，抓黨的建設(shè)必須全面整體推進(jìn)，切忌單兵冒進(jìn)。黨內(nèi)民主必須堅(jiān)持民主集中制這個前提，推進(jìn)黨內(nèi)民主不能弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、破壞黨的團(tuán)結(jié)，否則黨內(nèi)民主不但推動不了人民民主，還會讓人民民主失去紀(jì)律和秩序。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨更加注重堅(jiān)持民主集中制前提下發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，規(guī)定各級黨組織主要負(fù)責(zé)人要發(fā)揚(yáng)民主、善于集中、敢于擔(dān)責(zé)；在人民民主領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨更加注重把人民公平參與和公平發(fā)展的權(quán)利結(jié)合起來，把民生建設(shè)和民主建設(shè)結(jié)合起來，把選舉民主和協(xié)商民主結(jié)合起來，一體推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

把黨的群眾路線貫穿于治國理政全部活動之中。民主集中制是群眾路線在黨內(nèi)生活的體現(xiàn)，協(xié)商民主是群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。從群眾中來，到群眾中去，確保了黨和國家在決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。比如，黨的十八屆四中全會要求建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。2015年7月，全國人大常委會法工委確定上海市長寧區(qū)虹橋街道為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，虹橋街道共產(chǎn)生280名基層立法聯(lián)系點(diǎn)信息員，這些信息員每次參加立法征詢會都要提前做好功課，通過聽取專家意見、書面征詢、走訪調(diào)研、座談會等形式把“群言群語”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄑ苑ㄕZ”。截至2019年10月，虹橋街道共聽取30部法律草案意見，上報(bào)建議509條，其中25條已經(jīng)被采納。再如，2020年11月，內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗一位網(wǎng)名“云帆”的村黨支部副書記關(guān)于“互助性養(yǎng)老”的建議通過網(wǎng)絡(luò)平臺提出來后，被采納寫入黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規(guī)劃建議。

黨的領(lǐng)導(dǎo)確保選賢任能制度適應(yīng)中國國情。西方民主制度需要先通過選舉錦標(biāo)賽確定執(zhí)政黨，然后確定國家的政治路線、政治綱領(lǐng)，換一個政黨，換一套政綱；中國的選賢任能制度是在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并且已經(jīng)確定黨的基本路線的前提下，通過選拔任用一批優(yōu)秀干部來確保黨的路線得以落實(shí)。因而，中國的政治人物不需要花費(fèi)大量金錢和時間投入選戰(zhàn)，只需實(shí)心實(shí)意為人民服務(wù)，任何時候都不能“甩鍋”和推責(zé)。從理論上講，當(dāng)代中國打通了基層直接民主與中上層間接民主聯(lián)接的通道，把人民投票選舉（選）與黨組織審查把關(guān)推薦（舉）結(jié)合起來，在一個超大型國家中成功探索出具有治理效能的人民民主制度。

2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。我國人民民主的全過程屬性，就是對這“八個能否”的全面準(zhǔn)確回答。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部副主任、教授）