原標(biāo)題：立法防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn) 服務(wù)促進(jìn)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展——《湖北省地方金融條例》解讀

2021年4月2日，湖北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過了《湖北省地方金融條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于2021年7月1日起開始施行。制定《條例》是順應(yīng)金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化和中央與地方金融管理體制改革的需要，為健全湖北省地方金融監(jiān)管制度體系，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方金融規(guī)范有序發(fā)展，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提供法制保障。

一、《條例》制定的背景

習(xí)近平總書記指出，金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，金融風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性日益凸顯，地方在加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的作用不斷增強(qiáng)。2014年，黨中央、國(guó)務(wù)院確定了地方政府對(duì)地方金融組織的監(jiān)管范圍、監(jiān)管分工及風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2017年習(xí)近平總書記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。在此背景下，按照“依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工”的要求，有必要制定湖北省金融工作方面的地方性法規(guī)，以規(guī)范地方金融組織及其監(jiān)管、地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置等地方重大金融事務(wù)，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策提供立法支持。

二、《條例》制定的基本原則

《條例》在制定過程中，將“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的要求貫穿始終，在廣泛征求意見、論證評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央對(duì)地方金融工作的頂層設(shè)計(jì)，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)制定符合我省實(shí)際的、有針對(duì)性的條款內(nèi)容。

一是按照立法權(quán)限立法。由于金融的基本制度屬于中央事權(quán)，為此，立法過程嚴(yán)格依照地方立法權(quán)限，著重把握地方監(jiān)管職責(zé)范圍和突出《條例》的實(shí)施性。

二是根據(jù)監(jiān)管需要立法。地方金融監(jiān)管工作是國(guó)家賦予地方的新職責(zé)，對(duì)此，立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，對(duì)地方金融監(jiān)管的管理體制、監(jiān)管措施與方式、風(fēng)險(xiǎn)防范與處置等方面作出規(guī)定。

三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向立法。針對(duì)我省金融發(fā)展在規(guī)模、質(zhì)量、數(shù)量上有差距以及金融供給不足等問題，突出鼓勵(lì)和支持地方金融發(fā)展和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容，通過立法引導(dǎo)金融回歸本源，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和水平。

三、《條例》的框架和主要內(nèi)容

《條例》共七章，即總則、地方金融組織、地方金融發(fā)展與服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防范與處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。

（一）劃定適用范圍?！稐l例》對(duì)適用范圍的界定主要基于中央和地方在金融領(lǐng)域管理權(quán)限的劃分，其中監(jiān)督管理對(duì)象，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革若干意見》的規(guī)定，地方政府對(duì)于地方金融的監(jiān)管范圍主要是“7+4”類機(jī)構(gòu)，即負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司實(shí)施監(jiān)管，并強(qiáng)化對(duì)區(qū)域性投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所的監(jiān)管。此外，為避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，《條例》將“法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的開展金融業(yè)務(wù)的其他組織及其分支機(jī)構(gòu)”納入監(jiān)管范圍并作為兜底性規(guī)定，增強(qiáng)適用性。

在地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置、地方金融發(fā)展促進(jìn)方面，按照國(guó)家對(duì)落實(shí)屬地金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置責(zé)任的相關(guān)要求，適用范圍除了上述三方面外，還包括在鄂金融機(jī)構(gòu)以及其他涉及金融活動(dòng)的單位和個(gè)人。

（二）明確政府職責(zé)。當(dāng)前地方金融組織縣域化的經(jīng)營(yíng)模式，使金融風(fēng)險(xiǎn)向縣域地區(qū)集聚。《條例》根據(jù)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，明確了省、市、縣三級(jí)政府的職責(zé)分工，層層落實(shí)屬地金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置責(zé)任。

同時(shí)，構(gòu)建地方金融監(jiān)管雙協(xié)調(diào)機(jī)制，精準(zhǔn)防范和化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)。一是國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》，省級(jí)建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。二是地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制?！稐l例》規(guī)定，省人民政府建立地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌全省地方金融改革發(fā)展穩(wěn)定重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決地方金融工作中的重大問題。

(三）規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。考慮到國(guó)家層面正在完善地方金融組織相關(guān)管理制度的實(shí)際情況，同時(shí)地方性法規(guī)在企業(yè)設(shè)立許可方面的限制，《條例》為引導(dǎo)地方金融組織規(guī)范經(jīng)營(yíng)，從共性角度出發(fā)，對(duì)普遍適用于各類地方金融組織的活動(dòng)規(guī)范作了規(guī)定。

一是確立地方金融組織設(shè)立、變更與終止規(guī)則。強(qiáng)調(diào)地方金融組織的設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)批準(zhǔn)、備案等手續(xù)。地方金融組織依法登記或者變更企業(yè)名稱時(shí)應(yīng)當(dāng)注明其主營(yíng)金融業(yè)務(wù)字樣，并在登記經(jīng)營(yíng)范圍時(shí)注明其取得經(jīng)營(yíng)資格的全部金融業(yè)務(wù)字樣。地方金融組織解散、破產(chǎn)或者決定終止經(jīng)營(yíng)相關(guān)金融業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向地方金融監(jiān)督管理部門報(bào)告并接受指導(dǎo)和監(jiān)督。

二是細(xì)化地方金融組織的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范。要求地方金融組織加強(qiáng)公司治理，建立完整業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度體系，定期向地方金融監(jiān)督管理部門報(bào)告規(guī)定事項(xiàng)及重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)；為保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，要求地方金融組織建立金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度，履行信息披露與風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)；同時(shí)以列舉形式對(duì)禁止性行為作出規(guī)定，要求地方金融組織不得有非法集資、非法吸收存款或者變相吸收存款，出借或者出租經(jīng)營(yíng)資格，以及超越經(jīng)營(yíng)范圍經(jīng)營(yíng)等行為。

（四）助力金融發(fā)展。從我省金融業(yè)情況看，發(fā)展不足仍是主要矛盾?！稐l例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將促進(jìn)我省地方金融發(fā)展和引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為地方金融工作的重要內(nèi)容，設(shè)專章重點(diǎn)從金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制、金融集聚區(qū)建設(shè)、融資結(jié)構(gòu)改善支持、金融人才支持等方面作了規(guī)定，同時(shí)結(jié)合金融發(fā)展的新要求，通過立法引導(dǎo)促進(jìn)普惠金融發(fā)展，提高金融服務(wù)的可獲得性；結(jié)合我省作為科技大省的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)科技金融支持，引導(dǎo)金融資本與知識(shí)產(chǎn)權(quán)資源對(duì)接；與“綠色發(fā)展”理念相銜接，加強(qiáng)綠色金融支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織為支持應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境改善、資源節(jié)約高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供金融服務(wù)。

構(gòu)建完善的信用體系和良好的法治環(huán)境，是推動(dòng)金融業(yè)健康規(guī)范和規(guī)?；l(fā)展的基石?！稐l例》將加強(qiáng)金融信用環(huán)境和法治環(huán)境建設(shè)放在重要位置，規(guī)定一是推進(jìn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)歸集，加強(qiáng)信息互通共享、信用披露和信用分類評(píng)級(jí)等工作。二是加強(qiáng)中小企業(yè)融資綜合信用服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提升信用服務(wù)中小企業(yè)融資發(fā)展的能力。三是建立地方金融組織及其從業(yè)人員的信用檔案，依法將相關(guān)信用信息向省社會(huì)信用信息服務(wù)平臺(tái)歸集，推動(dòng)與國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)互聯(lián)互通。四是建立健全金融糾紛多元化解機(jī)制，支持設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，加大金融債權(quán)保護(hù)和打擊惡意逃廢金融債務(wù)工作力度。

（五）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題，按照中央和地方相關(guān)職責(zé)劃分，由地方政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置，同時(shí)配合中央加強(qiáng)本地區(qū)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置?！稐l例》將主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，并根據(jù)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的不同主體按照事權(quán)作了分類規(guī)定。

一是明確地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置工作機(jī)制?？h級(jí)以上人民政府建立相關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)以及國(guó)務(wù)院金融管理部門分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)參與的地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置工作機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)。

二是明確地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置的相關(guān)主體職責(zé)。規(guī)定地方金融監(jiān)督管理部門建立金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、早期預(yù)防機(jī)制，并根據(jù)預(yù)警信息向相關(guān)行業(yè)主管部門提示風(fēng)險(xiǎn)等。相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)本行業(yè)、本領(lǐng)域防范非法金融活動(dòng)的宣傳教育、風(fēng)險(xiǎn)排查工作，發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)送同級(jí)人民政府，并配合開展化解和處置工作。同時(shí)，對(duì)政府其他相關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)進(jìn)行了分別規(guī)定。

三是明確特殊情形下的地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置。借鑒持牌金融機(jī)構(gòu)成熟的接管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方金融組織存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的，規(guī)定省地方金融監(jiān)管部門采取應(yīng)急處置措施。針對(duì)部分非金融企業(yè)“金融化”也是風(fēng)險(xiǎn)防控的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)非金融企業(yè)資不抵債或者資金周轉(zhuǎn)困難可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的情況，明確企業(yè)所在地人民政府的協(xié)調(diào)處置責(zé)任。同時(shí)，對(duì)跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)以及其他重大金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家未明確風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任部門的，規(guī)定屬于企業(yè)的，由注冊(cè)地人民政府承擔(dān)協(xié)調(diào)處置責(zé)任，屬于個(gè)人的，由其住所地或者經(jīng)常居住地人民政府承擔(dān)協(xié)調(diào)處置責(zé)任，解決因新情況出現(xiàn)處置責(zé)任單位缺位的問題。

（六）細(xì)化監(jiān)管措施?？紤]到地方金融業(yè)態(tài)監(jiān)管規(guī)則尚屬空白，其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管措施等亟需通過立法來賦予?！稐l例》明確各級(jí)地方金融監(jiān)督管理部門的職責(zé)，賦予其金融監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)，細(xì)化了監(jiān)管措施，有利于地方金融監(jiān)督管理部門依法履職。

一是加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)。規(guī)定省地方金融監(jiān)督管理部門建立地方金融組織信息公示制度和分類監(jiān)督管理制度，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，針對(duì)不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點(diǎn)等制定相應(yīng)的監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則。

二是加強(qiáng)監(jiān)管信息化建設(shè)。規(guī)定省地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織建立全省統(tǒng)一的地方金融監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，對(duì)地方金融組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

三是細(xì)化現(xiàn)場(chǎng)檢查措施。經(jīng)地方金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，檢查人員可以對(duì)地方金融組織實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查，要求有關(guān)人員對(duì)檢查事項(xiàng)作出說明，查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的資料，檢查有關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，封存可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的資料，以及查詢有關(guān)賬戶等。

四是賦予監(jiān)管約談與風(fēng)險(xiǎn)提示職責(zé)。規(guī)定地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織有涉嫌違反監(jiān)管要求的行為或者存在其他風(fēng)險(xiǎn)隱患的，可以與地方金融組織實(shí)際控制人、主要股東、法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員等進(jìn)行監(jiān)管談話，要求其就相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理的重大事項(xiàng)作出說明。發(fā)現(xiàn)非地方金融組織涉嫌從事地方金融業(yè)務(wù)的，可以采取監(jiān)管談話、查閱資料、制發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示函等方式了解和提示風(fēng)險(xiǎn)，并應(yīng)向相關(guān)部門提出措施建議。

五是建立投訴舉報(bào)機(jī)制。規(guī)定任何組織和個(gè)人有權(quán)對(duì)地方金融領(lǐng)域違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴和舉報(bào)；地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全投訴舉報(bào)機(jī)制，公布受理方式，及時(shí)處理投訴舉報(bào)，并對(duì)舉報(bào)人的身份及相關(guān)信息予以保密。