□ 張桂龍

現(xiàn)行行政處罰法是1996年八屆全國人大四次會議通過的，2009年和2017年先后兩次作了個別條文修改?！妒龑萌珖舜蟪Ｎ瘯⒎ㄒ?guī)劃》將行政處罰法修改列為第一類項目。法制工作委員會2018年啟動相關工作，2019年10月形成修改草案征求意見稿，2020年6月委員長會議將行政處罰法修訂草案提請十三屆全國人大常委會會議一審，2020年10月再次審議，2021年1月22日三審通過。新修改的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。

此次修改的主要內(nèi)容有：

一、落實黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度進步

增加綜合行政執(zhí)法制度，推動解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法和執(zhí)法力量分散問題，規(guī)定國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。

增加行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，推動執(zhí)法重心下移，明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估；同時，為保證這部分行政處罰權(quán)“放得下、接得住”，加強對行政處罰權(quán)下放的規(guī)范和保障：一是要求行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定應當公布。二是強調(diào)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當加強執(zhí)法能力建設，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。三是規(guī)定有關地方人民政府及其部門應當加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度。

將行政執(zhí)法“三項制度”納入行政處罰法，增加行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄制度，完善重大執(zhí)法決定法制審核制度。一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實施機關、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應當公示。二是體現(xiàn)全過程記錄，增加規(guī)定行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。三是細化法制審核要求，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的不得作出決定。

完善行政處罰和刑事司法銜接機制，推動行政處罰和刑事處罰有效對接。一是要求對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。二是針對實踐突出問題，強調(diào)行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。三是明確違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款，體現(xiàn)司法最終原則。

落實行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求。一是明確實施行政處罰的執(zhí)法人員應當具有行政執(zhí)法資格。二是執(zhí)法人員在調(diào)查或者進行檢查時，應當主動出示執(zhí)法證件，當事人或者有關人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示證件。三是執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

增加疫情防控有關行政處罰程序規(guī)定，明確發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰。

二、完善行政處罰設定權(quán)限，強化源頭規(guī)范

適當擴大行政法規(guī)、地方性法規(guī)的行政處罰設定權(quán)限，增加規(guī)定上位法對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實施上位法，可以補充設定行政處罰。同時，增加約束性要求，擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。行政法規(guī)、地方性法規(guī)報送備案時，說明補充設定行政處罰的情況。

增加行政處罰實施評估制度，最大限度減少不必要的行政處罰事項，明確國務院部門和自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性，對不適當?shù)男姓幜P事項及種類、罰款數(shù)額等，及時提出修改或者廢止的建議。

三、健全行政處罰規(guī)則，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度

保障行政執(zhí)法有力度，解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠等問題。

增加行政處罰定義，為認定行政處罰提供判斷標準，解決行政處罰界限不清問題。同時，補充列舉行政處罰種類。

完善沒收違法所得。一是規(guī)定違法所得除依法退賠的外，應當予以沒收。二是明確違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

延長重點領域違法行為追責期限，規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責期限由2年延長至5年。

堅持現(xiàn)行法規(guī)定的一事不兩罰制度，同時增加規(guī)定同一個違法行為違反多個法律規(guī)范的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定予以處罰。

保障行政執(zhí)法有溫度，實行無錯不罰、小錯輕罰。

增加沒有主觀過錯不罰，明確當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。

增加首違可以不罰，明確初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

增加從舊兼從輕適用規(guī)則，規(guī)定實施行政處罰適用違法行為發(fā)生時法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。

增加行政處罰裁量基準，明確行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準應當向社會公布。

四、完善行政處罰程序，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

加強對非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范，要求確保電子技術(shù)監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布，記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確，經(jīng)過審核才能作為證據(jù)。同時，強調(diào)行政機關應當及時告知當事人違法事實。

明確行政處罰委托從嚴把握，防止濫處罰，明確委托應當采用書面形式，委托書應當載明委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容，并向社會公布。

明確行政處罰機關事先告知的內(nèi)容包括擬作出的行政處罰內(nèi)容，解決因告知不全，影響當事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)問題。

完善聽證制度，解決聽證程序使用率偏低問題。一是擴大聽證范圍，將降低資質(zhì)等級、責令關閉、限制從業(yè)等較重的行政處罰納入聽證范圍。二是強化聽證筆錄的效力，明確行政機關應當根據(jù)聽證筆錄作出決定。

增加電子送達方式，解決行政處罰文書送達難問題，規(guī)定當事人同意并簽訂確認書的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達行政處罰決定書等法律文書。

增加行政處罰協(xié)助制度，規(guī)定行政機關向有關機關提出協(xié)助請求，被請求機關依法予以協(xié)助。

五、防范行政不作為，加強對行政機關的監(jiān)督制約

增加行政處罰案件立案制度，防止行政機關有案不立，明確立案依據(jù)等應當公示，符合行政處罰案件立案標準的應當及時立案。

明確處罰期限要求，防止行政處罰案件久拖不決，規(guī)定行政機關自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定。

加大追責力度，對行政機關有該制止違法行為不制止、該立案不立案、該處罰不處罰、該移送司法機關不移送等情形的，加大追責力度、擴大追責范圍。

（作者系全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員）