原標題：構(gòu)建科學(xué)合理健全的動物防疫法律制度

——關(guān)于動物防疫法第二次修訂

全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員 劉振偉

《中華人民共和國動物防疫法》于1997年7月第八屆全國人大常委會第二十六次會議通過。2007年8月30日第十屆全國人大常委會第二十九次會議第一次修訂。2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議和2015年4月24日第十二屆全國人大常委會第十四次會議兩次修正。2021年1月22日第十三屆全國人大常委會第二十五次會議第二次修訂，由10章85條修訂為12章113條，向構(gòu)建科學(xué)合理健全的動物防疫法律制度邁進一大步。

一、修訂動物防疫法的重要意義

動物防疫法在保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全及生態(tài)環(huán)境安全方面具有十分重要的作用，是涉農(nóng)法律制度中帶有基礎(chǔ)性的重要法律。

長期以來，由于我國飼養(yǎng)動物量大面廣，養(yǎng)殖方式相對落后，動物及動物產(chǎn)品國際貿(mào)易增多，基層動物防疫體系薄弱，動物防疫形勢嚴峻復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是重點動物疫病凈化、消滅缺乏全面的中長期規(guī)劃，疫病多發(fā)高發(fā)突發(fā)，潛在風險及防控壓力大。二是人畜共患傳染病防控環(huán)節(jié)薄弱，制度建設(shè)、資源配置、部門協(xié)作機制不夠健全。三是動物防疫制度體系不完善。病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理、動物及動物產(chǎn)品調(diào)運監(jiān)管、動物疫病區(qū)域化管理、動物防疫條件審查、動物疫病疫情監(jiān)測預(yù)警等制度建設(shè)滯后。四是基層動物防疫機構(gòu)、隊伍及保障措施難以滿足防疫需要。五是動物防疫責任體系不完善，生產(chǎn)經(jīng)營者防疫主體責任落實不到位，一些生產(chǎn)經(jīng)營主體履行強制免疫義務(wù)自覺性不強。六是法律責任缺乏剛性。2020年2月24日，全國人大常委會作出《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，對非食用性利用野生動物審批監(jiān)管和檢疫檢驗提出明確要求，需要及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。綜上，修訂動物防疫法十分必要。

二、修訂動物防疫法的總體思路及重點

認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨的十九大、十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照全面提升動物衛(wèi)生水平和全力防控人畜共患傳染病的目標，著力解決動物防疫面臨的制度性問題，對動物防疫方針、保障公共衛(wèi)生安全和人體健康的工作機制、防疫責任體系、制度體系、監(jiān)管體系和法律責任調(diào)整完善，構(gòu)建科學(xué)、合理、健全的動物防疫法律制度。

修訂后的動物防疫法在八個方面得到強化：一是強化對重點動物疫病的凈化、消滅，在全面防控基礎(chǔ)上，推動重點動物疫病從有效控制到逐步凈化、消滅轉(zhuǎn)變，調(diào)整了動物防疫方針；二是強化人畜共患傳染病的防控機制；三是強化對非食用性利用野生動物的檢疫；四是強化對動物疫源疫情的監(jiān)測預(yù)警；五是強化生產(chǎn)經(jīng)營者的防疫主體責任、行業(yè)部門的監(jiān)管責任和地方政府的屬地管理責任；六是強化動物防疫制度體系；七是強化基層動物防疫體系和保障措施。八是強化法律責任。

（一）強化對重點動物疫病的凈化、消滅，調(diào)整動物防疫方針

過去，我國動物防疫工作堅持“預(yù)防為主”方針，有效控制了高致病性禽流感、口蹄疫等重大動物疫病大范圍發(fā)生。但從動物疫病流行規(guī)律看，單純預(yù)防難以有效遏制動物病原體變異及侵害，防不勝防，成本很高。有計劃地凈化、消滅對動物衛(wèi)生安全和公共衛(wèi)生安全危害大的重點病種，推進重點病種從免疫臨床發(fā)病向免疫臨床無病例過渡，有步驟地清除動物機體和環(huán)境中存在的病原體，降低疫病流行率，縮小病原污染面，是消滅重點動物疫病的科學(xué)路徑。我國于1956年、1996年已分別凈化、消滅了牛瘟和牛肺疫，國外一些國家亦成功凈化、消滅了十多種重點動物疫病，積累了成功經(jīng)驗。為此，修訂后的動物防疫法將動物防疫方針調(diào)整為，“實行預(yù)防為主，預(yù)防與控制、凈化、消滅相結(jié)合的方針”。

對動物疫病防控方針的調(diào)整，是實踐檢驗的結(jié)果，也是付出沉重代價后形成的共識。在動物疫病防控技術(shù)路徑上，是單純走“疫苗路線”，還是走從根本上解決問題的“凈化、消滅路線”，長期爭論不休。這次修訂，著眼長遠，權(quán)衡利弊，確定了“疫苗路線”與“凈化、消滅路線”相結(jié)合的方針，取二者之長，有利于最大限度提升動物防疫水平和效果。

為什么要調(diào)整動物防疫方針？

一是動物疫病防控進入新階段。動物疫病防控體系、技術(shù)支撐、資金投入、規(guī)模化養(yǎng)殖、管理水平及法制建設(shè)，是從預(yù)防為主向預(yù)防與凈化、消滅相結(jié)合階段轉(zhuǎn)變的前提條件，經(jīng)濟發(fā)展水平及經(jīng)濟實力也是重要因素，我國進入新階段的上述條件基本成熟。目標定的高一些，跳一跳可以摸得著。

二是實驗示范效果好。從已經(jīng)建立的疫病凈化示范場實踐看，選擇重點病種從點到面再到區(qū)域凈化、消滅，順應(yīng)了動物疫病防治規(guī)律，社會動員更加廣泛，技術(shù)運用更加規(guī)范集成，防疫強度更高更嚴，資金投入更多地增加，很好地控制了疫病擴散。成功的實踐促使我們下決心在全國推廣實施，打造預(yù)防為主方針升級版。

三是國際通行做法。國外一些國家經(jīng)過數(shù)十年努力，已經(jīng)凈化、消滅十多種重點動物疫病，如口蹄疫、豬瘟、家豬偽狂犬病、豬布魯氏菌病、禽沙門氏菌病。有的國家（如加拿大）通過立法，要求各地建立“疫病凈化區(qū)”，確定對重點人畜共患傳染病和垂直傳播的動物疫病分階段分區(qū)域凈化、消滅的目標。

四是“預(yù)防為主”與“凈化、消滅”相輔相成，互不排斥。“凈化、消滅”不排斥“預(yù)防為主”，“預(yù)防為主”為“凈化、消滅”夯實基礎(chǔ)。全面防控是凈化、消滅的前提，凈化、消滅著眼長遠、全面布局，構(gòu)成完整的防控鏈條。二者有機結(jié)合，會收到1+1>2的效果。

世界動物衛(wèi)生組織（OIE）制定的《陸生動物衛(wèi)生法典》，對不同動物疫病凈化、消滅標準已經(jīng)作了規(guī)范，例如口蹄疫無疫區(qū)的標準是：在過去12個月內(nèi)未發(fā)生過口蹄疫病例；在過去12個月內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)口蹄疫病毒感染的任何疑似跡象；在過去12個月生物安全隔離區(qū)內(nèi)無口蹄疫疫苗接種動物；對進入生物安全隔離區(qū)內(nèi)的動物、精液、胚胎和動物產(chǎn)品符合相關(guān)規(guī)定等。需要說明的是，凈化、消滅是針對病原微生物引起的病種，做到無臨床發(fā)病，或把臨床發(fā)病控制在規(guī)定的標準范圍內(nèi)，不是將病原微生物物種凈化、消滅，這是兩個概念。

（二）強化人畜共患傳染病防控，保障公共衛(wèi)生和人體健康

人畜共患傳染病是指脊椎動物與人類之間自然傳播的傳染病、寄生蟲病，病原體包括病毒、細菌、衣原體、立克次體、支原休、螺旋體、真菌、原蟲和蠕蟲等。現(xiàn)在已知并且命名的動物疫病有1000多種，常見傳染病200多種，其中70%以上屬于人畜共患傳染病，其中危害程度大的有90多種。全世界每年有1700萬人死于傳染病，其中因人畜共患傳染病死亡的占大多數(shù)。人畜共患傳染病的傳播是雙向的，動物傳人，人傳動物，必須強化動物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生的協(xié)作機制，實行雙向防控。

修訂后的動物防疫法，完善了人畜共患傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作機制。一是國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)國內(nèi)外動物疫情以及保護養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的需要，及時會同國務(wù)院衛(wèi)生健康等有關(guān)部門對動物疫病進行風險評估，制定并公布動物疫病預(yù)防、控制、凈化、消滅措施和技術(shù)規(guī)范，省級相關(guān)部門開展本行政區(qū)域的動物疫病風險評估并落實相關(guān)措施。二是明確由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、野生動物保護等主管部門制定人畜共患傳染病目錄，建立人畜共患傳染病防治協(xié)作機制，加強部門間信息相互通報、疫情會商和協(xié)同配合。三是縣級以上地方人民政府根據(jù)本地情況，決定在城市特定區(qū)域禁止家畜家禽活體交易。四是發(fā)生人畜共患傳染病時，由衛(wèi)生健康主管部門對疫區(qū)易感染的人群進行監(jiān)測并依法采取防控措施。五是將人民群眾反映強烈的狂犬病防控管理入法。六是違反本法規(guī)定，造成人畜共患傳染病傳播、流行的，依法從重給予處分、處罰。

將人民群眾反映強烈的狂犬病防疫管理入法，是修訂后的動物防疫法的一大亮點，回應(yīng)了人民群眾的關(guān)切。建國后，我國狂犬病曾經(jīng)出現(xiàn)過三個疫情高峰。第一次高峰是20世紀50年代中期，年報告感染狂犬病死亡1900例。第二個高峰是20世紀80年代，年報告死亡4000例，最高的1981年為7037例。第三個高峰是2005年至2007年，年均報告死亡數(shù)3000例以上。2008至2015年，我國農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安、城管等部門落實防控措施，狂犬病報告數(shù)量有所下降。但是，近年來我國城鄉(xiāng)飼養(yǎng)犬貓數(shù)量急劇增加，達到1億只以上，二線城市和青年群體飼養(yǎng)寵物呈高增長態(tài)勢，犬只傷人、致死事件屢屢發(fā)生，給受害家庭造成永久傷痛。雖然一些地方出臺了犬只管理的地方性法規(guī)或規(guī)章，但存在立法層級低、管理環(huán)節(jié)脫節(jié)等問題，一些地方辦理養(yǎng)犬證和疫苗接種流于形式。修訂后的動物防疫法對狂犬病預(yù)防及管理作出規(guī)定：一是單位和個人飼養(yǎng)犬只，應(yīng)當按照規(guī)定定期免疫接種狂犬病疫苗，憑動物診療機構(gòu)出具的免疫證明向所在地養(yǎng)犬登記機關(guān)申請登記；二是攜帶犬只出戶的，應(yīng)當按照規(guī)定佩戴犬牌并采取系犬繩等措施，防止犬只傷人、傳播疫病；三是街道辦事處、鄉(xiāng)級人民政府組織協(xié)調(diào)居民委員會、村民委員會，做好本轄區(qū)內(nèi)流浪犬、貓的控制和處置，防止疫病傳播；四是縣級人民政府和鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處結(jié)合本地實際，做好農(nóng)村地區(qū)飼養(yǎng)犬只的防疫管理工作；五是飼養(yǎng)犬只防疫管理的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。人民生命安全至上，是本條款最大的法律價值。

（三）強化非食用性利用野生動物檢疫

現(xiàn)階段，人類對野生動物攜帶的高致病性病原體、宿主、傳播路徑認識甚少，疫苗和有效藥物研究開發(fā)滯后，病原體不斷變異又增加了防控的不確定性和難度，公共衛(wèi)生體系薄弱環(huán)節(jié)多，應(yīng)對突發(fā)事件多為“被動式”應(yīng)對。1988年，上海市因人食用毛蚶發(fā)生甲肝疫情，歷時5個月，共30萬人染病，最高日確診感染超過萬人。2003年發(fā)生的SARS疫情，涉及24個省、自治區(qū)、直轄市的266個縣（市、區(qū)），累計報告臨床診斷病例5327例，死亡349例。2004年我國10多個省發(fā)生高致病性禽流感（H5N1）疫情，對養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)民收入造成重大影響。2013年出現(xiàn)人感染H7N9禽流感病例。2009年至2010年，甲型流感（H1N1）疫情在北美地區(qū)爆發(fā)，后傳至包括我國在內(nèi)的其他多個國家，共死亡20萬人。2012年至2017年12月，中東呼吸綜合癥（MERS-CoV）在27個國家爆發(fā)，發(fā)現(xiàn)2127例，死亡757例。2014年西非爆發(fā)埃博拉出血熱疫情，造成經(jīng)濟損失326億美元。2016年拉丁美洲和加勒比海國家流行寨卡疫情，18個國家報告感染病例，疫情最嚴重的巴西感染者150萬人。上述公共衛(wèi)生突發(fā)事件，疫情的病原體均與動物有關(guān)。在這種情況下，立法禁止非法野生動物交易，禁止食用陸生野生動物和水生保護動物，規(guī)范非食用性利用并強化檢疫，防止其危及公共衛(wèi)生安全，十分必要。

2020年2月24日，全國人大常委會作出《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。動物防疫法對此作出銜接性規(guī)定：一是因科研、藥用、展示等特殊情形需要非食用性利用的野生動物，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定報動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫，檢疫合格的，方可利用；二是國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同野生動物保護主管部門制定野生動物檢疫辦法；三是在重大動物疫情報告期間，必要時，所在地縣級以上地方人民政府可以作出封鎖決定并采取撲殺、銷毀等措施；四是縣級以上人民政府應(yīng)當完善野生動物疫源疫病監(jiān)測體系和工作機制，根據(jù)需要合理布局監(jiān)測站點，野生動物保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照職責分工做好野生動物疫源疫病監(jiān)測等工作，并定期互通情況，緊急情況及時通報；五是野生動物保護主管部門發(fā)現(xiàn)野生動物染疫或者疑似染疫的，應(yīng)當及時處置并向農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門通報；六是野外環(huán)境發(fā)現(xiàn)的死亡野生動物，由所在地野生動物保護主管部門收集、處理。上述規(guī)定中，第一條是與全國人大常委會決定的銜接性規(guī)定，第二、三、四、五、六條是對全國人大常委會決定的延伸，細化了決定內(nèi)容，完善了國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門與野生動物保護主管部門的工作對接機制，明確了各自的職責。

目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已發(fā)布生豬、家禽、反芻動物、馬屬動物、犬、貓、兔、蜜蜂等10種陸生動物的檢疫規(guī)程，對野豬、野禽、野生牛羊等反芻動物、野生馬屬動物、野生犬科動物和野生貓科動物，對應(yīng)參照上述規(guī)程檢疫，還有相當數(shù)量的野生動物沒有檢疫規(guī)程，需要對照法律精神抓緊制定。

（四）強化“三方”責任

動物疫病防控是系統(tǒng)工程，需要生產(chǎn)經(jīng)營者、地方各級政府、獸醫(yī)主管部門的密切配合、有效銜接、落實責任。我國動物防疫面對千家萬戶，長期以來，動物防疫主要由政府獸醫(yī)機構(gòu)承擔，強制性免疫費用由各級財政負擔，動物衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)忙于應(yīng)對防疫具體工作，監(jiān)督管理職責本末倒置，主體錯位。隨著畜牧養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和規(guī)?；B(yǎng)殖發(fā)展，動物生產(chǎn)經(jīng)營主體具備了承擔防疫主體責任的能力，政府主管部門職能需回歸本位。修訂后的動物防疫法立足于構(gòu)建責任明確、各負其責、各盡其能的防疫責任體系，壓實了生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任、行業(yè)部門的監(jiān)管責任和地方政府的屬地管理責任，讓責任回歸本位。

壓實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任。一是明確飼養(yǎng)動物的單位和個人的強制免疫責任。要求其按照強制免疫計劃和技術(shù)規(guī)范，對動物實施免疫接種，并按照國家有關(guān)規(guī)定建立免疫檔案、加施畜禽標識，保證可追溯。二是明確生產(chǎn)經(jīng)營者的動物防疫責任。從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人依法承擔動物防疫相關(guān)主體責任，按照不同環(huán)節(jié)，對應(yīng)承擔免疫、消毒、檢測、隔離、凈化、消滅以及無害化處理等具體責任，“誰的孩子誰抱”。這里所說的各環(huán)節(jié)責任，均為主體責任。在民事法律制度中，“公民”一般對應(yīng)“義務(wù)”，在行政法律制度中，各相關(guān)主體對應(yīng)相關(guān)主體責任合乎法理，我國其他法律制度中已有類似表述。

壓實行業(yè)部門責任。按照農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革要求，分清農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門與動物疫病防控機構(gòu)及動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職責：一是明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的監(jiān)管職責。縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依照本法規(guī)定，對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理。二是將行政處罰和行政強制等職能劃轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔。但是，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)原承擔的動物及動物產(chǎn)品的檢疫工作仍然保留，日常的管理和服務(wù)工作仍不能放松，防止出現(xiàn)管理真空。三是結(jié)合動物防疫方針調(diào)整，明確由動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)承擔動物疫病凈化、消滅的技術(shù)支持工作，包括技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，對動物疫病凈化效果進行監(jiān)測、評估等。四是明確相關(guān)部門責任?？萍肌⒑ｊP(guān)等部門依法開展動物疫病監(jiān)測預(yù)警，野生動物保護主管部門依法對野生動物疫源疫病監(jiān)測；海關(guān)、野生動物保護主管部門向農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門通報動物染疫或疑似染疫相關(guān)信息的職責，在野外環(huán)境發(fā)現(xiàn)的死亡野生動物，由所在地野生動物保護主管部門收集、處理。

壓實地方政府屬地責任。修訂后的動物防疫法，明確了地方人民政府在疫情處置、無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)、動物疫病凈化消滅的組織實施、無害化處理場所規(guī)劃建設(shè)和運營、動物防疫體系隊伍建設(shè)、工作條件和物資保障等方面的屬地責任。特別是重大疫情處置，涉及人、財、物等資源配置、疫區(qū)封鎖等問題時，必須由地方政府出面。

（五）強化動物防疫制度體系

1、動物疫病風險評估制度

動物疫病風險評估是提高動物防疫科學(xué)性的重要措施，定期或不定期對動物疫病發(fā)生的風險評估預(yù)測，根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整動物疫病防控政策，可以確保動物防疫工作的科學(xué)性和有效性。修訂后的動物防疫法，明確國家建立動物疫病風險評估制度。為了提高風險評估的科學(xué)性和可操作性，明確將國務(wù)院衛(wèi)生健康等有關(guān)部門列入?yún)⑴c部門。

2、動物疫病強制免疫制度

強制免疫是動物疫病防控的重要手段。多年來，國家先后將口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性豬藍耳病、豬瘟、小反芻獸疫納入強制免疫范圍，為預(yù)防重大動物疫病發(fā)揮了重要作用。動物防疫方針調(diào)整后，需要將強制免疫、動物疫病凈化消滅、動物疫病區(qū)域化管理綜合配套實施。修訂后的動物防疫法，完善了強制免疫制度，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門確定強制免疫的動物疫病病種和區(qū)域，授權(quán)省級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對強制免疫的動物疫病病種和區(qū)域動態(tài)管理，并與重點動物疫病凈化消滅、動物疫病區(qū)域化管理作好銜接。為了保證強制免疫的實施效果，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對強制免疫履行情況進行評估和監(jiān)督檢查，鄉(xiāng)級政府、街道及村委會、居委會協(xié)助做好相關(guān)工作。針對社會公眾廣泛關(guān)注的動物疫苗質(zhì)量問題，明確用于預(yù)防接種的疫苗應(yīng)當符合國家質(zhì)量標準。

3、動物及其產(chǎn)品調(diào)運監(jiān)管制度

我國70％的重大動物疫病源于活體動物調(diào)運，最大限度減少動物遠距離調(diào)運并加強衛(wèi)生監(jiān)管，是控制動物疫病傳播的重要措施。

國家實施動物疫病分區(qū)防控制度，建立基于分區(qū)防控的動物、動物產(chǎn)品調(diào)運監(jiān)管。根據(jù)防控需要，可以禁止或者限制特定動物、動物產(chǎn)品跨區(qū)域調(diào)運。引導(dǎo)推進活畜禽集中屠宰、冷鏈運輸、冰鮮上市，最大限度減少活畜禽跨省長距離調(diào)運。對動物運輸實行備案管理，明確從事動物運輸?shù)膯挝?、個人以及車輛，應(yīng)當向所在地縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案，妥善保存行程路線和托運人提供的動物名稱、檢疫證明編號、數(shù)量等信息。通過道路跨省運輸動物的，應(yīng)當經(jīng)省級人民政府設(shè)立的指定通道進入省境或者路過省境。為了防止發(fā)生疫情時，動物、動物產(chǎn)品調(diào)運造成疫病擴散，修訂后的動物防疫法規(guī)定，發(fā)生重大動物疫情時，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責劃定動物疫病風險區(qū)，禁止或者限制特定動物、動物產(chǎn)品由高風險區(qū)向低風險區(qū)調(diào)運。

我國陸地邊境線長，口岸通道多，跨境放牧、邊民互市貿(mào)易活躍，境外動物疫病輸入風險大。小反芻獸疫、非洲豬瘟都是由境外傳入。修訂后的動物防疫法規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和海關(guān)總署等部門應(yīng)當建立防止境外動物疫病輸入的協(xié)作機制。海關(guān)發(fā)現(xiàn)進出境動物和動物產(chǎn)品染疫或者疑似染疫的，應(yīng)當及時處置并向農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門通報。陸路邊境省、自治區(qū)人民政府根據(jù)動物疫病防控需要，合理設(shè)置動物疫病監(jiān)測站點，健全監(jiān)測工作機制，防范境外動物疫病輸入。

4、病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理制度

病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理是指利用物理、化學(xué)等手段，處理病死動物尸體和相關(guān)動物制品，消滅其所攜帶的各種致病原，有效減少致病原傳播蔓延，防止污染生態(tài)環(huán)境，防止相關(guān)產(chǎn)品流入市場，確保食品安全。隨著我國畜禽養(yǎng)殖規(guī)模擴大和數(shù)量增加，在飼養(yǎng)、屠宰、加工、運輸、交易等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的病死動物和病害動物產(chǎn)品數(shù)量增多，如何處理這些病死動物和病害動物產(chǎn)品，已經(jīng)成為保障畜禽養(yǎng)殖健康可持續(xù)發(fā)展、維護公共衛(wèi)生安全的重要問題。

修訂前的動物防疫法，對病死動物、病害動物產(chǎn)品無害化處理的責任主體、工作機制、保障措施缺失，修訂后增加專章予以規(guī)范：一是將病死動物和病害動物產(chǎn)品無害化處理納入動物防疫工作范圍。二是明確生產(chǎn)經(jīng)營者承擔無害化處理的主體責任。從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人，應(yīng)當按照規(guī)定做好病死動物、病害動物產(chǎn)品的無害化處理，或者委托動物和動物產(chǎn)品無害化處理場所進行處理。從事動物、動物產(chǎn)品運輸?shù)膯挝缓蛡€人，應(yīng)當配合做好病死動物和病害動物產(chǎn)品的無害化處理。任何單位和個人不得買賣、加工、隨意棄置病死動物和病害動物產(chǎn)品。三是規(guī)范無害化處理場所的規(guī)劃、建設(shè)及運營。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定動物和動物產(chǎn)品集中無害化處理場所建設(shè)規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)、市場運作的無害化處理機制。四是建立無害化處理補助制度。各級財政對病死動物無害化處理提供補助，補助標準和補助辦法由縣級以上人民政府財政部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、野生動物保護等有關(guān)部門制定。五是明確縣、鄉(xiāng)兩級政府組織協(xié)調(diào)對水域和公共場所無主病死動物的收集、處理和溯源責任，明確野生動物保護主管部門對野外環(huán)境發(fā)現(xiàn)的野生動物搜集、處理的職責。

5、獸醫(yī)管理制度

官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)是動物防疫的主體。2007年第一次修訂動物防疫法，建立了官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，明確了職責。為滿足農(nóng)村地區(qū)獸醫(yī)服務(wù)和防疫工作需要，保留了鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員可以在鄉(xiāng)村從事動物診療服務(wù)活動的規(guī)定。近年來，官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的職能越來越明晰，修訂后的動物防疫法，將官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理合并為“獸醫(yī)管理”專章規(guī)范。

官方獸醫(yī)是經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命的獸醫(yī)技術(shù)官員，主要承擔動物飼養(yǎng)、運輸、市場流通、屠宰加工、出入境檢疫等全過程的動物衛(wèi)生監(jiān)管職責，負責動物及動物產(chǎn)品檢疫并出具檢疫證書，對獸藥使用行為實施監(jiān)督，行使政府職能。修訂后的動物防疫法，明確國家實行官方獸醫(yī)任命制度，官方獸醫(yī)依法履行動物、動物產(chǎn)品檢疫職責；刪除了官方獸醫(yī)應(yīng)當取得資格證書的要求，增加了官方獸醫(yī)培訓(xùn)、考核等內(nèi)容；將官方獸醫(yī)確認權(quán)限下放到省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，由所在地縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門任命，減少管理層級；將海關(guān)從事進出境動物檢疫、出具檢疫證書的人員納入官方獸醫(yī)范圍，具備規(guī)定條件的，由海關(guān)總署任命，與國際接軌。

從國際上看，官方獸醫(yī)（Official?Veterinarian）制度是普遍實行的獸醫(yī)管理制度。世界動物衛(wèi)生組織規(guī)定，官方獸醫(yī)是由國家獸醫(yī)行政管理部門授權(quán)的獸醫(yī)，行使動物及動物產(chǎn)品的公共衛(wèi)生監(jiān)督并授權(quán)簽發(fā)衛(wèi)生證書。國際上的官方獸醫(yī)管理制度分為三類：第一類是歐盟國家，實行全國垂直管理制度。第二類是美國和加拿大，實行聯(lián)邦與州共管的管理制度。如美國聯(lián)邦動植物衛(wèi)生檢疫局，設(shè)立最高獸醫(yī)行政長官、若干高級獸醫(yī)官和助理獸醫(yī)官，分別負責全國動物衛(wèi)生監(jiān)督、動物及動物產(chǎn)品的進出口監(jiān)督和緊急疫情撲滅。此外，在全國分別設(shè)立了三個區(qū)域性獸醫(yī)局，分別管理聯(lián)邦地方獸醫(yī)局。各州設(shè)立州獸醫(yī)局，與聯(lián)邦獸醫(yī)局簽訂協(xié)議，共同負責本州的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作。第三類是大洋洲國家，實行動物及動物產(chǎn)品的進出口衛(wèi)生監(jiān)督國家垂直管理，動物防疫州垂直管理。

執(zhí)業(yè)獸醫(yī)主要從事診療和動物保健等活動，接受官方獸醫(yī)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)助官方獸醫(yī)開展檢疫工作。規(guī)?；B(yǎng)殖場配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，承擔養(yǎng)殖場產(chǎn)地檢疫和規(guī)范使用獸藥等技術(shù)性工作。修訂后的動物防疫法，明確從事動物疾病診療等活動的人員，應(yīng)當取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊改為向所在地縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案；對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的診療行為、開具處方、接受繼續(xù)教育等作出了規(guī)范；調(diào)整完善執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試制度，不再將取得獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)大學(xué)專科以上學(xué)歷作為申請參加執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試的條件，解決了獸醫(yī)專業(yè)學(xué)生在校期間不能參加考試的問題；拓展了取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格的人員范圍，允許通過執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試、符合條件的鄉(xiāng)村獸醫(yī)獲得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，打通鄉(xiāng)村獸醫(yī)向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)過渡的通道，以調(diào)動鄉(xiāng)村獸醫(yī)工作積極性。

鄉(xiāng)村獸醫(yī)是未取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，主要在鄉(xiāng)村從事動物診療服務(wù)的獸醫(yī)人員，是服務(wù)中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶的重要力量，已納入《國家職業(yè)資格目錄》。修訂后的動物防疫法將“鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員”修改為“鄉(xiāng)村獸醫(yī)”，在法律層面明確其法律地位。

將來條件比較成熟時，再推動制定獸醫(yī)法。

（六）強化基層動物防疫體系能力建設(shè)，完善保障措施

近年來，基層畜牧獸醫(yī)體系力量弱化問題突出：一是畜牧獸醫(yī)機構(gòu)設(shè)置不健全。二是獸醫(yī)專業(yè)人員缺乏。全國30%的省級獸醫(yī)行政管理部門中專業(yè)人員不足5人，30%的市縣不足2人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站平均不足1.5人。部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站技術(shù)人員被抽調(diào)至其他崗位，“在編不在崗”“跨崗兼職”現(xiàn)象普遍?？h鄉(xiāng)兩級畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員常年工作在一線，待遇低、任務(wù)重、壓力大、晉升空間小，“招人難、留人更難”，專業(yè)技術(shù)骨干流失嚴重，老化現(xiàn)象嚴重。三是動物防疫工作經(jīng)費保障不足。各級財政對動物防疫工作投入的經(jīng)費與實際需求相比缺口較大，一些本應(yīng)由政府主導(dǎo)的公益性職責推向市場后，尚未形成有效對接主體。

修訂后的動物防疫法規(guī)定的保障措施，包括財政預(yù)算、工傷保險、技術(shù)創(chuàng)新、機構(gòu)隊伍建設(shè)和工作條件保障等五個方面：一是拓展了縣級以上人民政府財政對動物防疫工作的保障范圍，將動物疫病監(jiān)測、凈化、消滅和病死動物的無害化處理，及監(jiān)督管理經(jīng)費納入政府預(yù)算。明確對在動物疫病凈化、消滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品，給予補償。二是要求縣級以上人民政府采取有效措施穩(wěn)定基層機構(gòu)隊伍，為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)配備與動物、動物產(chǎn)品檢疫工作相適應(yīng)的官方獸醫(yī)，配齊基層動物疫病檢疫、檢測設(shè)施設(shè)備，保障檢疫工作條件。推動縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者特定區(qū)域派駐獸醫(yī)機構(gòu)或者工作人員，“縣管鄉(xiāng)用”。三是引導(dǎo)社會力量參與動物疫病防治工作，鼓勵養(yǎng)殖企業(yè)、獸藥及飼料生產(chǎn)企業(yè)組建動物防疫服務(wù)團隊，提供防疫服務(wù)，支持單位和個人參與動物防疫的宣傳教育、疫情報告、志愿服務(wù)和捐贈等活動。四是保障動物防疫人員權(quán)益，明確有關(guān)單位應(yīng)當依法為動物防疫人員繳納工傷保險費，為因參與動物防疫工作致殘、致病、死亡人員的補助或者撫恤留出制度接口，增加動物防疫人員享受畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇的規(guī)定。地方人民政府組織村級防疫員參加動物疫病防治工作的，應(yīng)當保障合理勞務(wù)報酬。五是增加國家對動物防疫領(lǐng)域新技術(shù)、新設(shè)備、新產(chǎn)品等科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)的支持，以滿足動物疫病防控工作的技術(shù)需求。

（七）強化法律責任制度

提高對違法違規(guī)行為的處罰標準，修訂后的動物防疫法補充完善了相關(guān)違法行為罰則，加大懲處和責任追究力度，提高違法成本，增強法律的權(quán)威性和威懾力。主要包括：

一是細化農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)及工作人員在動物防疫工作中不依法履行職責應(yīng)承擔的法律責任。增加了縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及其工作人員從事與動物防疫有關(guān)的經(jīng)營性活動的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員違法收取費用的，動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)及其工作人員接到染疫或者疑似染疫報告后，未及時按照國家規(guī)定采取措施、上報的等違法行為的處罰。

二是明確各類生產(chǎn)經(jīng)營主體的責任，增加了對18項違法行為的處罰措施。主要包括：對飼養(yǎng)的動物不按照動物疫病強制免疫計劃或者免疫技術(shù)規(guī)范實施免疫接種的；未按規(guī)定對飼養(yǎng)的犬只進行狂犬病免疫接種的；實施免疫接種的動物未達到規(guī)定免疫質(zhì)量要求的；動物、動物產(chǎn)品的運載工具、墊料、包裝物、容器等不符合規(guī)定的動物防疫要求的；患有人畜共患傳染病的人員直接從事動物疫病監(jiān)測、檢測、檢驗檢疫，動物診療以及易感染動物的飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸?shù)然顒拥?；?jīng)營動物、動物產(chǎn)品的集貿(mào)市場不具備國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門規(guī)定的防疫條件的；跨省、自治區(qū)、直轄市引進種用、乳用動物到達輸入地后未按規(guī)定進行隔離觀察的；未經(jīng)備案從事動物經(jīng)營、運輸?shù)?；未按?guī)定保存行程路線和托運人提供的動物名稱、檢疫證明編號、數(shù)量等信息的；未按規(guī)定處理或者隨意棄置病死動物和病害動物產(chǎn)品的；飼養(yǎng)種用、乳用動物的單位和個人未按照要求定期開展動物疫病檢測的；將禁止或者限制調(diào)運的動物、動物產(chǎn)品由動物疫病高風險區(qū)調(diào)入低風險區(qū)或者使用未備案車輛承運動物的；未經(jīng)指定通道跨省運輸動物和動物產(chǎn)品的；持有、使用偽造或者變造的檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識的；動物診療機構(gòu)未按照規(guī)定實施衛(wèi)生安全防護、消毒、隔離和處置診療廢棄物的；生產(chǎn)經(jīng)營獸醫(yī)器械產(chǎn)品質(zhì)量不符合要求的；發(fā)現(xiàn)動物染疫、疑似染疫未報告或者未采取隔離等控制措施的；拒絕或者阻礙官方獸醫(yī)依法履行職責的。

三是兼顧法律的威懾性和可執(zhí)行性，加大了對13項違法行為的處罰力度。主要包括：不按照規(guī)定處置染疫動物及其排泄物，染疫動物產(chǎn)品，運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物以及其他經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品的；違反本法第二十九條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的；興辦動物飼養(yǎng)場和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產(chǎn)品無害化處理場所，未取得動物防疫條件合格證的；未經(jīng)檢疫合格，向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物、動物產(chǎn)品的；屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標志的；用于科研、展示、演出和比賽等非食用性利用的動物未附有檢疫證明的；轉(zhuǎn)讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標志或者畜禽標識的；不遵守縣級以上人民政府及其農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法作出的有關(guān)控制動物疫病規(guī)定的；藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品的；違法發(fā)布動物疫情的；未經(jīng)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)備案從事經(jīng)營性動物診療活動的；不如實提供與動物防疫有關(guān)資料的；拒絕或者阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進行監(jiān)督檢查的；拒絕或者阻礙動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)進行動物疫病監(jiān)測、檢測、評估的。

四是增加了從業(yè)禁止的內(nèi)容。因違反本法第二十九條規(guī)定，給予行政處罰的違法行為人及其法定代表人（負責人）、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品等相關(guān)活動；構(gòu)成犯罪的，終身不得從事屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品等相關(guān)活動。

五是增加構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰，造成環(huán)境污染的，依照環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)進行處罰的內(nèi)容，以與相關(guān)法律作好銜接。

在動物防疫法修訂后，需要適時修改重大動物疫情應(yīng)急條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例、生豬屠宰管理條例、動物防疫條件審查辦法、動物檢疫管理辦法等配套法規(guī)、規(guī)章，完善動物防疫制度體系。

這次修訂，對獸藥使用管理的規(guī)定較為原則，相關(guān)部門要完善獸藥使用標準體系，加強對獸藥質(zhì)量和殘留超標的風險監(jiān)測。加大對養(yǎng)殖主體執(zhí)行獸用處方藥、休藥期和用藥記錄等相關(guān)規(guī)定的監(jiān)管力度。鼓勵養(yǎng)殖主體使用中獸藥、微生物制劑等低殘留獸藥產(chǎn)品，鼓勵和支持養(yǎng)殖主體開展獸用抗生素減量使用行動。加大對各類養(yǎng)殖主體不按規(guī)定要求防疫、亂用濫用獸藥、在飼料中違規(guī)添加獸藥違法違規(guī)行為的查處力度。

有理由相信，好的法律加上不折不扣的施行，我國動物防疫水平一定會跨上一個新臺階，對人畜共患傳染病防控，也期望能取得最大化積極效果。

（作者為動物防疫法修改領(lǐng)導(dǎo)小組組長）