原標(biāo)題：“共抓大保護(hù)不搞大開發(fā)”寫入長江保護(hù)法 

為推進(jìn)長江流域高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障 

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過長江保護(hù)法。這部法律將于2021年3月1日起施行。

長江是中華民族的母親河，是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。長江流域涉及十九個省、自治區(qū)、直轄市，橫跨我國東中西三大板塊，生態(tài)地位突出，發(fā)展?jié)摿薮?。對于有著如此重要意義和地位的河流進(jìn)行立法，其難度可想而知。

“長江保護(hù)工作涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨。作為我國第一部流域法律，長江保護(hù)法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游之間、中央與地方之間、不同行業(yè)之間、不同法律之間的關(guān)系，沒有可參考的先例，立法難度較大。”全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室主任王瑞賀在接受記者采訪時說。

解決長江保護(hù)管理體制中“九龍治水”頑疾；改變“無魚”困局；既要防止長江流域的生態(tài)環(huán)境變壞，也要讓已經(jīng)遭受破壞的長江流域生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境變好……長江保護(hù)法在起草之初，就承擔(dān)起了一系列重任。

歷經(jīng)三次審議之后出臺的長江保護(hù)法，不負(fù)眾望，在依法維護(hù)長江流域生態(tài)安全，推進(jìn)長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展方面，作出了系統(tǒng)制度設(shè)計。

王瑞賀說，長江保護(hù)法堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求，針對長江流域的特點(diǎn)和存在的突出問題，采取特別的制度措施，加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，規(guī)范各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動，促進(jìn)資源合理高效利用，推動長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

率先將綠色發(fā)展國家戰(zhàn)略寫入法律

在上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員彭峰看來，規(guī)定綠色發(fā)展的內(nèi)容，是長江保護(hù)法的一大亮點(diǎn)。

黨的十九屆五中全會提出到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，其中包括“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。全會提出“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)，其中對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域作出明確規(guī)定。

彭峰指出，長江保護(hù)法在長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，毫不動搖地堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。全面貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會精神中綠色發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。例如，總則部分明確了長江流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本理念。第三條規(guī)定，長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)；長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理。

與此同時，關(guān)于具體推進(jìn)長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，該法也有著非常細(xì)致的規(guī)定。值得注意的是，長江保護(hù)法還為此設(shè)立了專章——第六章“綠色發(fā)展”。

長江保護(hù)法第六章在綠色生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型方面，作出了完善的制度設(shè)計。明確了一系列產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、園區(qū)等綠色轉(zhuǎn)型的具體措施；首次以開發(fā)區(qū)為單位，建立了綠色發(fā)展評估機(jī)制，由國務(wù)院有關(guān)部門與省級政府作為評估主體對開發(fā)區(qū)開展綠色發(fā)展評估，評估內(nèi)容涉及資源能源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況，評估結(jié)果具有一定的強(qiáng)制性效力，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、節(jié)能減排等措施需要根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行調(diào)整；在資源節(jié)約和提升資源效率、資源綜合利用方面，國家鼓勵和支持節(jié)水技術(shù)、提高水資源利用效率，加強(qiáng)節(jié)水型城市和園區(qū)、海綿城市建設(shè)。

“當(dāng)前，多個國家已經(jīng)將綠色轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的地位。我國率先將綠色發(fā)展國家戰(zhàn)略寫入長江保護(hù)法，以法律的強(qiáng)制效力率先引領(lǐng)長江流域的高質(zhì)量發(fā)展，可謂正逢其時，具有重大意義?！迸矸逭f。

把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置

在制定長江保護(hù)法過程中，有一條立法理念始終貫穿其中——堅持把保護(hù)和修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員楊林生指出，長江保護(hù)法堅持把保護(hù)和修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，從長江流域系統(tǒng)性和特殊性出發(fā)，建立健全長江生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，讓長江保護(hù)有法可依。

楊林生注意到，在長江保護(hù)法中，長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的相關(guān)內(nèi)容貫穿了整部法律。

在總則中，明確把加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)作為長江保護(hù)法立法的第一目的，也明確在長江流域開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)活動應(yīng)當(dāng)優(yōu)先遵守本法。

長江保護(hù)法把“資源保護(hù)”“水污染防治”和“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”這些專章作為核心內(nèi)容，并對各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的責(zé)任主體、保護(hù)和修復(fù)的內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，明確國家對長江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理，明確自然資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃，組織實(shí)施重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，統(tǒng)籌推進(jìn)長江流域各項生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

為解決“錢從哪來”的問題，長江保護(hù)法明確專項安排長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金，用于長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。

為確保長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的效果，長江保護(hù)法明確實(shí)行長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評價制度以及約談、定期報告等，以最嚴(yán)格的責(zé)任制度保障長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。

楊林生說，長江保護(hù)法從保障生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提出加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的重要性，充分體現(xiàn)了黨中央作出長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重大決策。同時，本法明確國家及地方各級行政部門、媒體等多個主體的責(zé)任，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)提供法律支持和保障，體現(xiàn)了我國對長江保護(hù)的決心和信心。

為長江“十年禁漁”提供法治保障

大江大河生態(tài)系統(tǒng)健康狀況如何，從水生生物生存的好壞程度上就可以看出。受長期以來高強(qiáng)度人類活動影響，長江水生生物持續(xù)衰退，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，部分水系嚴(yán)重斷流、河湖生態(tài)功能退化、生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級。

為解決這一問題，黨中央作出重大決策——長江重點(diǎn)水域“十年禁漁”。

2020年12月31日上午，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部舉行長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”全面啟動儀式，宣布長江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”全面啟動。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江辦政策規(guī)劃處處長衣艷榮說，長江“十年禁漁”是保護(hù)和修復(fù)長江水生生物的關(guān)鍵舉措，是落實(shí)長江大保護(hù)的基礎(chǔ)性工程。為確保這一舉措在法治軌道上推進(jìn)，長江保護(hù)法作出了相應(yīng)的制度設(shè)計。

衣艷榮注意到，在長江保護(hù)法的九章九十六條中，大部分條款規(guī)定的保護(hù)措施對水生生物保護(hù)都有積極意義，其中直接以保護(hù)水生生物為主要目標(biāo)對象的條款就有近20條，占了大約五分之一的篇幅。

對水生生物重要棲息地開展生物多樣性調(diào)查；規(guī)范水生生物重要棲息地航行和航道整治工程；建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系；制定水生野生動植物保護(hù)計劃；實(shí)行長江流域重點(diǎn)水域禁捕；實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護(hù)措施等，進(jìn)一步明確了國務(wù)院有關(guān)部門、各級地方政府、科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)……針對水生生物保護(hù)，長江保護(hù)法作出多項規(guī)定。

同時，長江保護(hù)法在法律責(zé)任部分進(jìn)一步加大了對違反禁漁管理規(guī)定和破壞水域生態(tài)等違法行為的處罰力度，為落實(shí)水生生物保護(hù)各項政策措施提供了硬約束和強(qiáng)支撐。

“長江保護(hù)法在流域尺度上整合和超越了現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，對長江整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)作出全面規(guī)范、提出更高要求，其頒布實(shí)施具有里程碑意義，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大進(jìn)步?！币缕G榮說。（蒲曉磊）