原標(biāo)題：拓展領(lǐng)域強(qiáng)化約束充實(shí)力量 

上海公益訴訟立法解讀 

上海市徐匯區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)邱燕（右一）在徐某某侵犯公民個(gè)人信息刑事附帶民事公益訴訟案庭審中，以公益訴訟起訴人身份出庭支持公訴。 

去年夏天，在“小城”杯公益之星訴訟大賽上，華政小王訴迪士尼霸王條款一案引發(fā)熱議，然而此類具有公益性質(zhì)的個(gè)人訴訟因缺乏權(quán)威支持而困難重重。

6月18日，上海市十五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)《上海市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟提供必要的支持與保障，引導(dǎo)社會(huì)公眾有序參與檢察公益訴訟工作。

有專家認(rèn)為，此地方性法規(guī)的頒布將翻開(kāi)公益訴訟的新篇章。為此，《法制日?qǐng)?bào)》記者走進(jìn)上海市人民檢察院，解讀上海立法背后的故事。

拓展辦案范圍

蘇州河畔，解放前上海第一批白領(lǐng)入住的德鄰公寓，如今迎來(lái)新的房客，而在兩年前，這幢老樓卻經(jīng)歷了違法改建的肆意破壞，是上海市虹口區(qū)檢察院訴前檢察建議拯救了它。

但在此案辦理時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確將優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)納入公益訴訟保護(hù)范疇，檢察官屬于摸著石頭過(guò)河。

記者注意到，現(xiàn)有規(guī)定僅明確了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護(hù)五大類公益訴訟受案范圍。

“去年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾煺{(diào)研時(shí)曾叮囑，要像對(duì)待‘老人’一樣尊重和善待城市中的老建筑。歷史風(fēng)貌建筑作為傳承歷史文化的‘活化石’，有著鮮明的公共利益屬性，將其納入公益訴訟案件范圍，對(duì)于保護(hù)城市共同精神文化財(cái)富具有重要意義?！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院副檢察長(zhǎng)許祥云說(shuō)。

《決定》第二條在原有五大類保護(hù)領(lǐng)域基礎(chǔ)上，明確新增了“城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)”另外五個(gè)領(lǐng)域。

這些領(lǐng)域的拓展是上海城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，而在此前，上海檢察機(jī)關(guān)已作實(shí)踐探索，其所積累的經(jīng)驗(yàn)亟需立法固化。

近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)立足人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、公益侵害突出的領(lǐng)域，嚴(yán)格依據(jù)法定程序辦案，對(duì)上位法未明示的領(lǐng)域積極穩(wěn)妥地開(kāi)展實(shí)踐探索。

據(jù)介紹，除了對(duì)優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)之外，上海檢察機(jī)關(guān)還在個(gè)人信息保護(hù)、高鐵安全、網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)、消防安全等領(lǐng)域積極穩(wěn)妥開(kāi)展了公益訴訟探索實(shí)踐。另外，針對(duì)金融和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域涉及社會(huì)公益損害的問(wèn)題，上海檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了深入的研究論證。

“黨的十九屆四中全會(huì)上明確提出‘拓展公益訴訟案件范圍’，在這次地方立法中，擴(kuò)大明確的受案范疇是一大亮點(diǎn)，采取列舉加兜底的方式規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展法定領(lǐng)域公益訴訟工作。此外，還立足上海特點(diǎn)、結(jié)合前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了在城市公共安全、金融秩序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域探索開(kāi)展公益訴訟，符合上海定位、具有上海特點(diǎn)?！痹S祥云說(shuō)。

增強(qiáng)剛性約束

2018年，鄭州、溫州滴滴順風(fēng)車(chē)司機(jī)殺人案引起社會(huì)對(duì)網(wǎng)約車(chē)安全高度關(guān)注。此時(shí)，上海市靜安區(qū)檢察院接連辦理的兩起刑案，也均與網(wǎng)約車(chē)司機(jī)有關(guān)，肇事車(chē)主都不具備合法營(yíng)運(yùn)資質(zhì)。為此，上海市人民檢察院第三分院聯(lián)合靜安區(qū)檢察院組成專辦組，在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上向行政主管部門(mén)制發(fā)檢察建議，受到行政主管部門(mén)的高度重視，由此共同推動(dòng)了全市網(wǎng)約車(chē)安全專項(xiàng)整治活動(dòng)。

“行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量的行政管理和社會(huì)治理的事務(wù)，是社會(huì)公共利益的重要維護(hù)者。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序，主要就是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)履職，切實(shí)盡到保護(hù)社會(huì)公益的職責(zé)。檢察建議作為行政公益訴訟的前置程序，在這次《決定》中予以重點(diǎn)關(guān)注，并強(qiáng)化了其剛性約束力。”上海市人民檢察院第八檢察部負(fù)責(zé)人說(shuō)。

記者注意到，《決定》第四條要求檢察機(jī)關(guān)“必須提升檢察建議的質(zhì)量和水平，依法、精準(zhǔn)監(jiān)督，發(fā)揮檢察建議在推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法和促進(jìn)社會(huì)治理中的作用”。

同時(shí)還規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可將建議抄送同級(jí)人大常委會(huì)和同級(jí)人民政府，以便共同督促履職。行政機(jī)關(guān)在書(shū)面回復(fù)檢察建議時(shí)，必須附上相關(guān)證據(jù)材料，以便判斷是否整改落實(shí)。

“以前檢察建議只是監(jiān)督糾正具體行政行為，現(xiàn)在如果發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件也存在問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以向制定部門(mén)提出意見(jiàn)建議?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)，這將有助于從根本上解決公益保護(hù)的問(wèn)題，也有助于協(xié)同政府部門(mén)更好地推進(jìn)依法行政和社會(huì)治理工作。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障也是本次立法的一個(gè)亮點(diǎn)。以往檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，由于缺少具有可操作性的細(xì)則規(guī)定和配套保障措施，當(dāng)遇到相關(guān)單位或個(gè)人不配合時(shí)，普遍缺乏有效的應(yīng)對(duì)辦法。為此，《決定》具體列舉了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)的手段方式，同時(shí)對(duì)于有關(guān)單位和個(gè)人拒不配合調(diào)查，特別是以暴力、威脅或者其他方法干擾阻礙檢察人員調(diào)查的情形，明確了檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施和當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

充實(shí)公益力量

“我們?cè)谝粔K田埂邊發(fā)現(xiàn)大量垃圾，隨著天氣轉(zhuǎn)暖，肯定會(huì)滋生蚊蠅細(xì)菌，希望有關(guān)部門(mén)能履職監(jiān)管?！辈痪们?，松江區(qū)檢察院收到一條網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，檢察官根據(jù)相關(guān)線索赴現(xiàn)場(chǎng)勘查，核實(shí)現(xiàn)狀后立案審查，并向?qū)俚卣瓢l(fā)訴前檢察建議，如今這片農(nóng)田已恢復(fù)原貌。

2018年6月，松江區(qū)檢察院成立了全市首家公益訴訟舉報(bào)中心，并配套出臺(tái)了獎(jiǎng)勵(lì)辦法，自成立以來(lái)，已受理各類公益訴訟線索舉報(bào)30余件。前文所述的華政小王就曾咨詢這家舉報(bào)中心。但目前，全市公益訴訟的線索主要來(lái)自檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事案件、檢察官?gòu)拿襟w上獲取的信息以及行政部門(mén)的反饋，公眾直接舉報(bào)線索仍然較少。

為此，《決定》第十五條特別規(guī)定：對(duì)積極參與檢察公益訴訟工作并作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以表彰；對(duì)舉報(bào)有功人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的具體辦法由檢察機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部門(mén)研究制定。

第十六條還規(guī)定，教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)將公益保護(hù)納入中小學(xué)德育課程，增強(qiáng)未成年人自覺(jué)保護(hù)公益的意識(shí)。

“公益訴訟姓‘公’，但它不是檢察機(jī)關(guān)一家的事，需要統(tǒng)籌社會(huì)的力量，做好‘國(guó)家隊(duì)’‘社會(huì)隊(duì)’的整合，而檢察人在這里面更起到擔(dān)當(dāng)和推進(jìn)的作用?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人說(shuō)。

《決定》要求，檢察機(jī)關(guān)更要加強(qiáng)自身建設(shè)，在基層檢察機(jī)關(guān)建立專門(mén)化公益訴訟機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)辦案人員和技術(shù)調(diào)查人員，配齊辦案裝備，在生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品安全等專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，可引入專業(yè)技術(shù)力量，提升辦案質(zhì)效。

值得注意的是，《決定》還專門(mén)對(duì)跨區(qū)域協(xié)作加以規(guī)范，通過(guò)立法探索完善長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察公益訴訟協(xié)作配合機(jī)制。第十七條明確指出，上海檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，加強(qiáng)信息共享、線索移送、調(diào)查協(xié)作、聯(lián)動(dòng)辦案等工作，加大檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障力度。

“公益訴訟旨在保護(hù)公共利益，此次立法緊密結(jié)合上海城市品格、文化傳統(tǒng)和超大城市治理實(shí)際，將有助于打造檢察公益訴訟制度改革的‘上海品牌’，讓人民群眾在公益訴訟中感受到公平正義，感受到司法為公、司法為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！痹S祥云說(shuō)。（余東明 張海燕文/圖）