十八大以來，習(xí)近平總書記在一系列講話中闡述了推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中科學(xué)、民主立法的重要性，指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中不可缺少的重要組成部分。在立法法修改后正式實(shí)施的新形勢(shì)下，如何進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量是一個(gè)重要的課題。 提高立法質(zhì)量，已經(jīng)成為我們今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)地方立法工作的重點(diǎn)和首要任務(wù)。因此，筆者試圖就如何提高地方立法質(zhì)量做一番淺顯的分析和探討。

一、編制科學(xué)的地方立法規(guī)劃

編制地方立法規(guī)劃和計(jì)劃，是立法準(zhǔn)備工作的重要組成部分?？茖W(xué)合理的地方立法規(guī)劃、計(jì)劃是提高地方立法效率的有效辦法，是提高地方性法規(guī)質(zhì)量的基礎(chǔ)。編制科學(xué)的地方立法規(guī)劃、計(jì)劃是將一定時(shí)期的立法目標(biāo)、任務(wù)、方向、決策明確部署下來，可以消除立法工作中的分散和遺漏現(xiàn)象，有利于避免和防止重復(fù)立法，避免按部門立法傾向，克服立法中的部門傾向，有利于地方立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；編制科學(xué)的地方立法規(guī)劃、計(jì)劃有利于地方立法按照輕重緩急，合理安排立法的先后秩序，保證地方立法有秩序進(jìn)行。

編制地方立法規(guī)劃和計(jì)劃，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，按照社會(huì)的實(shí)際需要與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃相結(jié)合。要研究立法和社會(huì)環(huán)境，考慮社會(huì)要求和承受能力，實(shí)施的可能性等因素。立法時(shí)機(jī)的選擇要科學(xué)。地方性法規(guī)應(yīng)根據(jù)社會(huì)實(shí)踐對(duì)地方立法工作提出的要求，就某一具體法規(guī)是近期立還是將來立，要科學(xué)安排恰當(dāng)?shù)牧⒎〞r(shí)機(jī)。立法項(xiàng)目的選擇要突出地方特色。準(zhǔn)確選擇立法項(xiàng)目，是做好地方立法工作的首要環(huán)節(jié)。立什么法，不立什么法，事關(guān)立法的成效和質(zhì)量。每一個(gè)項(xiàng)目都要深入研究論證，慎重決定。盡量不搞“大而全” 的法規(guī)標(biāo)題，使立法項(xiàng)目盡量可能體現(xiàn)地方性法規(guī)規(guī)范面小、內(nèi)容單一、方便操作的特點(diǎn)。對(duì)涉及面廣的綜合性立法項(xiàng)目盡可能劃分成若干個(gè)單行法規(guī)項(xiàng)目，注重地方立法的補(bǔ)充性作用，使地方立法更具針對(duì)性和可操作性，體現(xiàn)地方立法的特色。建立地方立法規(guī)劃、計(jì)劃的論證制度。地方立法規(guī)劃、計(jì)劃，必須以深入細(xì)致的調(diào)查研究和充分的立法論證為基礎(chǔ)。從立法意向的提出到確立立法項(xiàng)目都要進(jìn)行反復(fù)研究、比較分析，對(duì)必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行充分的論證和客觀、科學(xué)的預(yù)測(cè)。

二、建立健全地方立法起草制度

實(shí)現(xiàn)立法民主化、科學(xué)化，必須拓寬法規(guī)草案的起草渠道，改變單一起草模式，向多主體、多渠道轉(zhuǎn)變，建立開放的、多元化的法規(guī)起草制度。對(duì)一些重要的、帶有全局性的，關(guān)系本地區(qū)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要法規(guī)，由人大專門委員會(huì)或常委會(huì)工作委員會(huì)牽頭起草或直接起草，發(fā)揮人大立法的主動(dòng)性；對(duì)涉及到幾個(gè)部門職責(zé)的法規(guī)，應(yīng)由政府法制部門或人大的有關(guān)委員會(huì)牽頭，有關(guān)政府部門參加，成立專門的起草班子進(jìn)行起草。也可以由人大的工作機(jī)構(gòu)會(huì)同政府法制辦共同起草；對(duì)一些理論性、專業(yè)性強(qiáng)的法規(guī)可以委托專家、學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)起草。此外，還可以嘗試采用 立法工作者、實(shí)際工作者、理論工作者三結(jié)合的法規(guī)起草模式，由主管部門負(fù)責(zé)，政府法制辦和人大專門委員會(huì)（工作委員會(huì)）、常委會(huì)法制部門參加，法學(xué)專家、學(xué)者執(zhí)筆。充分利用和發(fā)揮三方優(yōu)勢(shì)，有助于提高法規(guī)草案的起草質(zhì)量。

三、完善法規(guī)草案的審議方式，提高審議質(zhì)量

首先要提高委會(huì)組成人員的立法意識(shí)。常委會(huì)的組成人員大多法律素質(zhì)和立法意識(shí)相對(duì)較弱。常委會(huì)應(yīng)當(dāng)多組織其組成人員學(xué)習(xí)國(guó)家法律法規(guī)，了解立法原則和精神，樹立法律意識(shí)，學(xué)習(xí)立法理論、立法動(dòng)機(jī)和意向。組織常委會(huì)組成人員結(jié)合人大工作實(shí)際，學(xué)習(xí)討論國(guó)家大法和基本法律制度，提高常委會(huì)組成人員的法律意識(shí)和立法素養(yǎng)。其次，在分組審議基礎(chǔ)上，增加聯(lián)組集中審議，對(duì)法規(guī)草案的主要內(nèi)容和有關(guān)法律性問題的不同意見，集中進(jìn)行討論和辯論，深入審議問題，提高審議質(zhì)量。三是組織常委會(huì)組成人員視察和聽取專題報(bào)告。在法規(guī)的起草階段可邀請(qǐng)有關(guān)常委會(huì)組成人員參加相關(guān)調(diào)研活動(dòng)，讓他們了解立法的目的。準(zhǔn)備解決的問題以及解決問題的必需的法律手段。在常委會(huì)前，可組織常委會(huì)組成人員展開會(huì)前視察、檢查，掌握現(xiàn)實(shí)生活中的具體情況。在常委會(huì)上，可根據(jù)法規(guī)草案所涉及的主要內(nèi)容，聽取政府和其他有關(guān)部門的專項(xiàng)工作報(bào)告，以便于常委會(huì)組成人員全面了解有關(guān)情況，提高審議質(zhì)量。

四、健全立法聽證制度

目前，地方人大常委會(huì)征求對(duì)法規(guī)草案意見的做法，一是將法規(guī)草案印發(fā)有關(guān)部門和市、縣征求意見，以協(xié)調(diào)分歧，擴(kuò)大共識(shí)，增強(qiáng)法規(guī)的可行性；二是分別召開有關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和專家學(xué)者參加的座談會(huì)，征求對(duì)法規(guī)草案的修改意見，以增強(qiáng)法規(guī)的科學(xué)性。三是將重要的法規(guī)草案公布于眾，征求廣大人民群眾的意見。對(duì)涉及全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的或于公民切身利益密切相關(guān)的法規(guī)草案，可以通過報(bào)紙，電視臺(tái)等公眾媒體，以及其他各種形式向社會(huì)公布，征求本行政區(qū)域內(nèi)全體公民的意見，讓廣大人民群眾直接參與立法。為了保障立法民主化、科學(xué)化，立法法在肯定這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)又規(guī)定了一系列發(fā)揚(yáng)民主的途徑和形式，包括座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)制度等等。立法聽證是推進(jìn)立法民主化、科學(xué)化的一種新形式，是完善科學(xué)、民主立法決策的重要內(nèi)容，有利于立法機(jī)關(guān)了解實(shí)情、受到監(jiān)督，有利于充分反映民意，為保障人民更加直接行使當(dāng)家作主權(quán)利，參與管理國(guó)家和地方事物提供了一條新途經(jīng)，是提高立法質(zhì)量的一種新形式。在立法中運(yùn)用立法聽證會(huì)這一新形式，廣泛 地聽取人民群眾和方方面面的意見，能夠保證更好地遵循權(quán)利義務(wù)平等原則，克服部門利益和地方保護(hù)主義傾向，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

立法聽證作為一種程序性法律制度，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，但《立法法》規(guī)定較為原則。筆者認(rèn)為，為發(fā)揮立法聽證的積極作用，立法聽證的程序有待進(jìn)一步完善。對(duì)于什么樣的主體可以提出或申請(qǐng)聽證，應(yīng)進(jìn)一步明確。實(shí)踐中一般由人大常委會(huì)、常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合經(jīng)過一定的批準(zhǔn)程序提出。公民、法人或其他組織或人大代表能否提出申請(qǐng)立法機(jī)關(guān)舉行立法聽證，立法法也未明確規(guī)定，筆者認(rèn)為允許公民、法人或其他組織、人大代表提出立法聽證的申請(qǐng)，是民主立法的具體體現(xiàn)。因此，經(jīng)過一定程序，應(yīng)當(dāng)允許公民、法人或其他組織以及人大代表向立法機(jī)關(guān)提出立法聽證的申請(qǐng)，以促進(jìn)地方立法的進(jìn)一步規(guī)范化，民主化，達(dá)到提高地方立法質(zhì)量之目的。