規(guī)范性文件是行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章及實現(xiàn)行政目的而制定的、規(guī)范行政主體和不特定相對人雙方權利義務、具有普遍約束力、能夠反復適用的行政決定、規(guī)定和行政命令等文件，是行政機關行政管理的重要手段。規(guī)范性文件和行政法規(guī)、行政規(guī)章一樣，都屬于行政機關的抽象行政行為的范疇。雖然規(guī)范性文件的法律效力比規(guī)章低，但其使用頻率高，涉及范圍廣，在各級人民政府行政管理工作中發(fā)揮著重大作用，應引起高度重視。

一、對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的必要性

（一） 規(guī)范性文件的特點要求對規(guī)范性文件進行監(jiān)督

一是政府規(guī)范性文件涉及的行政對象具有非特定性，在本行政區(qū)域內具有普遍約束力，對本行政區(qū)域的社會公共秩序和行政相對人權利義務的影響非常之大，因而，其實施后果具有廣泛性。因此，如果規(guī)范性文件制定不當，往往帶來更為不利的影響，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成較大危害。二是規(guī)范性文件的效力及于未來，具有反復適用性。具體行政行為涉及的僅僅是個別行政相對人的權利義務，其不具有反復適用性。而規(guī)范性文件與具體行政行為不同，由于它針對不同的行政相對人，其效力及于未來，具有反復適用性。因此，對規(guī)范性文件必須進行強有力的監(jiān)督，以規(guī)范政府行政行為，保證政府依法行政，維護法制統(tǒng)一。

（二）規(guī)范性文件數(shù)量龐大

雖然我國立法法進行了修改，設區(qū)的市人民政府已經(jīng)有權制定規(guī)章，但制定規(guī)范性文件作為地方政府行政的重要手段，地方政府規(guī)范性文件的相對數(shù)量和絕對數(shù)量仍然非常龐大。為了行使政府行政職能，我國各類行政機關每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量龐大，且還呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。因此，對規(guī)范性文件如何進行有效監(jiān)督成為當前亟待解決的重要問題。

（三）規(guī)范性文件存在的問題較多

有些制定機關無視法制的統(tǒng)一，片面追求部門利益，隨意擴大部門的權限，出現(xiàn)了“政府權力部門化，部門權力利益化”的傾向，偏離了依法行政的目標。如非法設定公民義務或剝奪公民權利，違反國家行政處罰法、擅自設定行政處罰內容，無權設定行政許可的機關擅自設定行政許可或增設行政許可條件等等。制定程序不規(guī)范。由于至今尚無完整和統(tǒng)一的程序性規(guī)定，行政規(guī)范性文件的制定工作陷入了無章可循的境地。雖然有一些行政機關制定了本單位的公文處理辦法或者內部操作規(guī)范，但是起草工作人員的程序意識淡薄，沒有遵循這些內部操作規(guī)范。實際工作中，制定規(guī)范性文件的程序不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計劃，有的機關甚至根據(jù)某領導的批示和發(fā)言，便制定一個規(guī)范性文件，未作深入的調查研究，也不作充分論證；沒有廣泛征求意見、集體討論，便草草出臺規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序；個別行政機關沒有落實規(guī)范性文件發(fā)布前的領導集體審議制度，導致一些部門行政執(zhí)法時發(fā)生爭議。

二、當前對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的困難

在現(xiàn)有的法律框架下，對抽象行政行為的監(jiān)督途徑主要在于人大的權力監(jiān)督和行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督。雖然取得了一定成效，但總體而言，對規(guī)范性文件的監(jiān)督仍然存在一定困難和不足。

（一）行政機關自身的監(jiān)督難以確保監(jiān)督實效

一是法律規(guī)定不明確。雖然縣以上地方各級人民政府有權通過備案審查、法規(guī)清理、執(zhí)法監(jiān)督等方式改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當?shù)臎Q定、命令，其中以備案審查為主，但從行政法上講，行政部門制定規(guī)章以下規(guī)范性文件不屬于行政立法范疇。而按照規(guī)定，只有行政立法才有審查的環(huán)節(jié)，對于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的出臺，法律并沒有規(guī)定審查程序。在實踐中，雖然一些內部規(guī)定也經(jīng)過了備案審查，但由于缺乏“法律審查”環(huán)節(jié)的把關，這就給政府部門內部制定的政策規(guī)定與法律法規(guī)相抵觸留下了空隙。

二是行政機關對規(guī)范性文件監(jiān)督制度本身存在缺陷。從理論上講，雖然我們相信行政機關約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內部也會約束行政機關遵守法律。然而不能排除行政系統(tǒng)內部不能自我約束的情況。從制度設計上看，行政機關對規(guī)范性文件的監(jiān)督無異于自己監(jiān)督自己，在這些監(jiān)督制度中，既沒有行政行為的利害相關人參與，又沒有建立社會監(jiān)督的啟動機制，缺少程序的發(fā)動者，使得上述監(jiān)督形式有名無實。此外，備案制度缺少有效的程序規(guī)則，備案主體的權限、責任、處理程序和方式、時效等重要監(jiān)督內容不夠明確，因而無法順利進行。從經(jīng)驗與教訓來看，雖然不少地方數(shù)年前已對行政規(guī)范性文件進行備案審查監(jiān)督，但這項工作從整體上看各地不平衡，流于形式的不在少數(shù)，以致利用規(guī)范性文件爭權的現(xiàn)象屢禁不止。

（二）權力機關的監(jiān)督力度仍然不夠

行政機關由權力機關產(chǎn)生并對它負責，權力機關對同級政府的規(guī)范性文件負有監(jiān)督之責，根據(jù)《憲法》和各級組織法規(guī)定，各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令，對行政規(guī)范性文件權力機關有權予以審查。但是權力機關對規(guī)范性文件的監(jiān)督存在自身的局限性和具體操作上的困難。主要是縣級人大常委會審查力量不足。當前，設區(qū)的市級人大常委會已經(jīng)單獨設立了法制委，承擔立法和備案審查工作職能，專業(yè)力量相對縣級而言較為充足，但因還承擔立法工作任務，備案審查工作壓力仍較大。而縣級人大情況更不容樂觀?？h級人大法制委由從原內司工委分出單獨成立，機構改革后又合并回內司工委（現(xiàn)為監(jiān)察和司法委），因縣級人大機關人員編制普遍緊缺，無法配置大量的法律專業(yè)人員，專業(yè)力量嚴重不足，因此從事備案審查工作的人員不僅要承擔縣人大監(jiān)察和司法委的工作任務，還要承擔起縣人大法制委的工作。而規(guī)范性文件備案審查工作法律性、專業(yè)性都很強，加之量大面廣，內容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，現(xiàn)有的工作力量難以勝任繁重的規(guī)范性文件備案審查工作，不能將主要精力放在備案審查工作上，有時心有余而力不足。

（三）缺乏有效司法救濟手段

在依法行政的條件下，規(guī)范性文件成為我國依法行政的起點，因此，保證規(guī)范性文件的合法性，實際上成為我國依法行政的基礎。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織，認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。但該法第十三條又明確了人民法院不受理就“行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的行政訴訟，雖然第五十三條規(guī)定“認為規(guī)范性文件不合法對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”，但只是對規(guī)范性文件的一種附帶審查，這種審查不能直接宣布規(guī)范性文件違法，而只能對政府提出司法建議。加上我國沒有從實質上建立起違憲審查制度，導致我國規(guī)范性文件的合法性事實上成為一個不受審查的領域。

三、對完善規(guī)范性文件監(jiān)督機制的構想

（一）健全行政機關內部監(jiān)督機制

一是應建立全國統(tǒng)一的備案審查制度。目前我國對規(guī)范性文件備案審查雖有規(guī)定，但散見于不同的規(guī)定中，且對于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的出臺，法律并沒有規(guī)定審查程序。因此應建立全國統(tǒng)一的規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定備案審查的范圍、備案審查的程序、備案審查主體的權限、責任、處理程序和方式、時效等重要監(jiān)督內容，使政府部門內部制定的政策規(guī)定符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合人民利益。

二是建立有效的社會監(jiān)督啟動機制，比如行政行為的利害關系人可以成為行政規(guī)范性文件監(jiān)督程序的發(fā)動者，不僅僅在制定規(guī)范性文件時可以進行有效監(jiān)督，在規(guī)范性文件實施后也可以啟動行政性規(guī)范性文件的審查程序，使行政規(guī)范性文件置于有效的社會監(jiān)督之下。

（二）落實人大備案監(jiān)督制度

為了切實依法履行人大的監(jiān)督職責，強化權力機關對行政權的監(jiān)督制約，更好地維護法制統(tǒng)一，糾正行政違法現(xiàn)象，各級權力機關必須把加強非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督工作擺到應有的位置上，認真加以落實。地方各級人大常委會應當招錄更多法學專業(yè)尤其是行政法專業(yè)的優(yōu)秀人才充實備案審查機構力量，同時應當對備案審查工作加強領導和協(xié)調，注重發(fā)揮縣級人大常委會各專委的力量，明確職責、落實責任，形成備案審查工作合力。此外，應當探索建立聘請專業(yè)人員參與備案審查工作的制度，在審查過程中，除內部現(xiàn)職人員外，聘請其他法律專業(yè)人員參與審查，建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊伍。這樣，一方面可以補充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權的正確、有效行使。

（三）建立司法審查機制

我國法律對司法審查設置了較多的限制。而目前行政系統(tǒng)內部監(jiān)督機制和人大備案審查監(jiān)督機制，面對實踐中行政規(guī)范文件違法日益嚴重的問題違法的問題仍顯得蒼白無力。因此，建立司法審查機制不僅必要而且必須。為了能有效地開展司法審查，應當對我國目前的相關法律進行適當修改。例如在我國完整的司法審查制度建立之前，針對在行政復議中，當行政相對人對復議機關作出的維持相關行政規(guī)范性文件（抽象行政行為）的裁決不服，希望通過司法途徑獲得救濟，而司法機關因行政訴訟法的規(guī)定又無權受理之類的情形，不妨修改行政訴訟法，將法院的無權受理此類案件改為公民對行政復議不服時，可以享有對行政規(guī)范性文件直接提起訴訟的權利，并賦予法院經(jīng)審查后對違法的行政規(guī)范性文件直接予以撤銷的權力。這樣一來，法院就能切實履行起對規(guī)范性文件的司法審查職能。當然，對是否應當在我國建立司法審查機制也是見仁見智，而且司法審查制度的建立不是一朝一夕的功夫，但無論如何，筆者認為，從各個方面加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，監(jiān)督政府依法行政，維護法制統(tǒng)一，這將是我們今后不斷努力的方向。（李華）