原標(biāo)題：22次修改開出保護(hù)織金古城的“法規(guī)良方”——《畢節(jié)市織金古城保護(hù)條例》立法綜述

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9月27日，貴州省十三屆人大常委會第十二次會議批準(zhǔn)了《畢節(jié)市織金古城保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），于2020年1月1日起施行。

這是畢節(jié)市取得立法權(quán)以來首個歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)，標(biāo)志著畢節(jié)市歷史文化保護(hù)工作邁入新的法治軌道。

《條例》的公布實(shí)施，為織金古城的保護(hù)、管理和利用提供了“量身”的法律遵循，將極大激發(fā)織金古城文化活力，進(jìn)一步促進(jìn)織金縣域經(jīng)濟(jì)和全域旅游發(fā)展。

立法回應(yīng)人民呼聲

織金古城山清水秀，溪流縱橫，歷史悠久，人文厚重，文物古跡眾多，門類齊全，有文物古跡74處，其中以財神廟為首的全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位達(dá)25處，這些古建筑，造型別致，工藝精巧，雕刻秀麗，風(fēng)格迥異，體現(xiàn)了漢文化與地方少數(shù)民族文化的完美結(jié)合。由于歷史原因和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，古城破壞嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，文物權(quán)屬爭議較多，非物質(zhì)文化面臨斷層或消亡以及管理體制機(jī)制不順等問題日益突出，古城不“古”，逐漸成為許多游客慕名而來的第一感受。

鑒于此，織金縣代表團(tuán)在2016年畢節(jié)市第一屆人民代表大會第五次會議和2017年畢節(jié)市第二屆人民代表大會第一次會議上都有代表提出了關(guān)于提請啟動立法程序，依法制定《畢節(jié)市織金古城保護(hù)條例》的議案和建議，充分表明織金人民群眾對立法保護(hù)織金古城的愿望強(qiáng)烈、期望迫切。

畢節(jié)市人大常委會認(rèn)真辦理代表議案和建議，積極回應(yīng)人民關(guān)切，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，將古城保護(hù)立法納入2019年立法計(jì)劃，制定起草方案，成立起草小組，組成調(diào)研組多次赴織金調(diào)研，實(shí)地察看了文物保護(hù)情況及檔案資料，利用無人機(jī)拍攝并制作了織金古城全景圖，走訪了熟悉織金古城變遷的離退休老同志，并組織召開黨政機(jī)關(guān)、社會賢達(dá)、社區(qū)群眾代表等不同行業(yè)、不同層次的座談會，深入了解和掌握織金古城保護(hù)與管理工作的基本情況，認(rèn)真查找織金古城保護(hù)與管理工作中存在的問題。

22次修改開出保護(hù)古城的“法規(guī)良方”

“規(guī)劃不嚴(yán)肅、不連續(xù)”“古城破壞嚴(yán)重，風(fēng)貌不統(tǒng)一”“歷史文物安全隱患多”“管理體制機(jī)制不健全”……現(xiàn)實(shí)的問題匯集，成為古城保護(hù)立法工作亟待破解的難題。

如何用好古城 “留白”？如何適當(dāng)做減法？如何處理好城與人、宜居與宜游、興旺繁榮與有效保護(hù)、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)的關(guān)系？如何從不同視角展示歷史文明和發(fā)展成就？……《條例》的誕生，從回答一連串的疑問開始。

歷史文化保護(hù)立法，對畢節(jié)而言是一個全新的課題，也是一個全新的挑戰(zhàn)，只能摸著石頭過河。起草小組決定帶著問題赴省外學(xué)習(xí)考察，在借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，邊學(xué)習(xí)邊起草、邊調(diào)研邊起草、邊摸索邊起草。在激烈爭論和反復(fù)修改過程中，立法工作中的一些重大問題逐漸有了思路和答案——

“古城的保護(hù)規(guī)劃一旦定了就要管十幾年甚至幾十年，不能領(lǐng)導(dǎo)換屆規(guī)劃就換屆”

“古城內(nèi)建筑物的外觀、色彩應(yīng)該要進(jìn)行明確，不能搞得五花八門”

“古城內(nèi)的建筑物檐口高度應(yīng)該分區(qū)域進(jìn)行梯級控制，如規(guī)定核心保護(hù)區(qū)不超過12米”

“財神廟的建筑風(fēng)格在全國乃至全世界都是少有的，要進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)”

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在市縣兩級有關(guān)部門座談會上，氣氛熱烈，討論激烈，反應(yīng)強(qiáng)烈。像這樣的座談會、論證會、研討會共組織召開了30余次，收集意見建議150余條。起草小組對收集到的每一條意見建議都認(rèn)真研究，反復(fù)比較分析，勇于較真，不怕麻煩，大到制度設(shè)計(jì)是否符合規(guī)律、符合實(shí)際，小到一個法條、一個表述、一個標(biāo)點(diǎn)，都仔細(xì)推敲，反復(fù)修改，一部具有地方特色，符合織金實(shí)際，帶著鄉(xiāng)土氣息的古城保護(hù)法規(guī)逐漸浮出水面。

《條例》歷經(jīng)22次修改，從初稿的5章38條5389字到一審稿的6章39條4844字，再到二審稿的7章41條5467字。這些數(shù)據(jù)的背后，詮釋了取法乎上的“工匠精神”，體現(xiàn)了初心不改使命在肩的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

“《條例》從初稿的‘放之四海而皆準(zhǔn)’到二審稿的‘量身定做’，彰顯了立法工作者精益求精的價值追求?！笨椊鹂h人大常委會主任陳石光在市二屆人大常委會第二十一次會議分組審議上如是說。

良法促善治 利劍護(hù)古城

一花一草皆生命，一枝一葉總關(guān)情。古城是一個有機(jī)的整體，一花一草、一磚一瓦、一山一水都是構(gòu)成古城有機(jī)體的鮮活元素。

在大量調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，《條例》將構(gòu)成古城元素的廟、閣、寺、塔、橋、潭、井、祠、山、水、樹和傳統(tǒng)民居、歷史建筑以及烹飪技藝、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)戲曲和傳統(tǒng)音樂等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作為主要保護(hù)對象，增強(qiáng)法規(guī)的地方特色和可操作性。

多下“繡花”功夫，少做漂亮“文章”。針對古城內(nèi)建筑風(fēng)格各異、參差不齊、布局混亂等現(xiàn)狀，《條例》對古城內(nèi)的建設(shè)行為和外觀風(fēng)貌進(jìn)行規(guī)范，對古城內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物檐口高度實(shí)行分區(qū)梯級控制，規(guī)定核心保護(hù)區(qū)不得高于12米；建設(shè)控制區(qū)不得高于24米；風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)不得高于36米。

同時，《條例》規(guī)定織金古城內(nèi)的維護(hù)、修繕行為和改建、新建活動，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)根據(jù)織金古城保護(hù)規(guī)劃制定實(shí)施方案，并向織金古城管理機(jī)構(gòu)備案，報有關(guān)部門審批，對織金古城內(nèi)的建設(shè)活動進(jìn)行規(guī)范和限制，不搞大拆大建，多下“繡花”功夫，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

保護(hù)歷史文物，保存城市文脈?？椊鸸懦莾?nèi)歷史文物古跡眾多，財神廟等全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位就達(dá)25處，但在文物保護(hù)管理工作中仍然存在部分文物保護(hù)單位無專人看護(hù)、保護(hù)措施單一和存在安全隱患以及報告不及時等問題。

對此，《條例》在遵循上位法的基礎(chǔ)上，對織金古城內(nèi)不可移動文物的責(zé)任主體、保護(hù)方式、保護(hù)措施進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，編制嚴(yán)密法網(wǎng)，延伸保護(hù)觸角，保存城市的文脈，留住城市發(fā)展的“根”與“魂”。

讓文物“說話”，使遺產(chǎn)“復(fù)活”。《條例》第四章專章對歷史文化遺產(chǎn)的傳承與利用進(jìn)行規(guī)定，包括制定文物、歷史建筑、傳統(tǒng)民居及非物質(zhì)文物遺產(chǎn)的傳承利用辦法，給予鼓勵類經(jīng)營項(xiàng)目政策扶持或資金支持，鼓勵吸收社會資本發(fā)展地方特色、文化創(chuàng)意和旅游度假產(chǎn)業(yè)等措施促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)的傳承利用。

《條例》鼓勵在織金古城內(nèi)依法開辦博物館、圖書館、文化館、美術(shù)館、紀(jì)念館、興辦文化教育創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、研究開發(fā)傳統(tǒng)飲食文化和制作經(jīng)營非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品及特色旅游商品等具有當(dāng)?shù)靥厣陀欣诠懦潜Ｗo(hù)的文化傳承、傳播活動，激活文化遺產(chǎn)生命力，更好地促進(jìn)文化、旅游、傳統(tǒng)、特色等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁 ?！稐l例》的出臺，將煥發(fā)古城新的活力，呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)與獨(dú)特魅力，成為“古城亙古”最好的守護(hù)者。（張登奎 唐福剛）