原標(biāo)題：關(guān)于發(fā)揮人大代表主體作用的實(shí)踐與研究

1954年，原常德市（現(xiàn)武陵區(qū)，下同）選舉產(chǎn)生第一屆人大代表112名，并選舉產(chǎn)生市人民委員會(huì)，人大制度在原常德市得以確立。1980年11月，原常德市第八屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生首屆市人大常委會(huì)組成人員。

人民代表大會(huì)制度建立至人大常委會(huì)設(shè)立初期，武陵區(qū)的人大代表工作順應(yīng)人大制度的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了徘徊曲折、恢復(fù)探索、完善規(guī)范等不同時(shí)期。代表選舉主要根據(jù)地方組織法、選舉法和《湖南省縣級(jí)以下人民代表大會(huì)直接選舉細(xì)則（1983年12月22日省六屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）開(kāi)展，先后經(jīng)過(guò)“成立選舉委員會(huì)、劃分選區(qū)、分配名額、選舉培訓(xùn)、宣傳發(fā)動(dòng)”等10個(gè)基本步驟。代表候選人重點(diǎn)考慮了黨派、民族、性別、界別等因素，其審查程序并不十分嚴(yán)格和完備。為切實(shí)發(fā)揮代表主體作用，一方面，歷屆人大組織代表進(jìn)行了相關(guān)主題的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但主要停留在念報(bào)紙、學(xué)文件、講時(shí)事層面，與代表履職實(shí)踐結(jié)合不緊，培訓(xùn)的針對(duì)性、系統(tǒng)性有些不夠。另一方面，歷屆人大以組織法和代表法為依據(jù)，重點(diǎn)保障了代表參會(huì)、議事、監(jiān)督等權(quán)力，但在代表活動(dòng)的組織、經(jīng)費(fèi)、協(xié)調(diào)等保障和服務(wù)方面存在欠缺，主要是指導(dǎo)不夠細(xì)致經(jīng)常、激勵(lì)手段不是很多、宣傳效果不很明顯。與此同時(shí)，人大代表履職長(zhǎng)期處于居無(wú)定所的窘境。

回顧人大常委會(huì)設(shè)立的40年風(fēng)雨征程，武陵區(qū)人大及其常委會(huì)始終把發(fā)揮代表主體作用作為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的根本，形式不斷創(chuàng)新、制度日臻完善、影響持續(xù)擴(kuò)大，代表工作始終充滿(mǎn)著生機(jī)與活力。

一、嚴(yán)選代表，讓代表履職有“基”

1．嚴(yán)格資格準(zhǔn)入。堅(jiān)持從源頭把住代表入口關(guān)，明確人大代表候選人條件，將人大代表的任職資格、條件細(xì)化為 “政治素質(zhì)好、法律意識(shí)強(qiáng)、群眾觀(guān)念牢、議事水平高、道德品質(zhì)優(yōu)、健康狀況良”等六項(xiàng)具體要求。同時(shí)，對(duì)照 “負(fù)面清單”逐條排查，建立和落實(shí)回溯追責(zé)的推薦責(zé)任制，確保選出組織放心、群眾滿(mǎn)意、社會(huì)認(rèn)可的人大代表。

2．嚴(yán)格代表推薦。將選民與代表候選人面對(duì)面列入選舉程序，通過(guò)采取選舉委員會(huì)介紹、推薦人介紹、候選人自我介紹“三結(jié)合”的方式，將人大代表候選人的基本情況與綜合表現(xiàn)全面、客觀(guān)地呈現(xiàn)給選民，并允許人大代表候選人回答選民詢(xún)問(wèn)，現(xiàn)場(chǎng)爭(zhēng)取選民支持，確保選民對(duì)候選人“知名、知人、知情”，能夠按自己的真實(shí)意愿參與投票選舉。

3．嚴(yán)格組織審查。建立代表候選人資格審查制度，成立由人大牽頭的聯(lián)合工作組，定期組織紀(jì)委、組織部、檢察院等部門(mén)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，對(duì)初步確定人大代表候選人的政治素質(zhì)、大局意識(shí)、參政能力、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，根據(jù)聯(lián)合審查情況依法確定人大代表正式候選人。衡陽(yáng)賄選案產(chǎn)生后，代表候選人的審查調(diào)整為由黨委組織部門(mén)牽關(guān)，并將審查部門(mén)擴(kuò)展到公安、衛(wèi)計(jì)、人社、稅務(wù)等26個(gè)部門(mén)，人大代表候選人的綜合素質(zhì)得以持續(xù)提升。

二、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓代表履職有“方”

1．突出培訓(xùn)重點(diǎn)。主要分三個(gè)層面：一是“應(yīng)知應(yīng)會(huì)”。通過(guò)屆初舉辦短期輪訓(xùn)班，讓代表對(duì)人大制度的基本知識(shí)，憲法、組織法等法律法規(guī)，以及起草和提出議案建議的操作規(guī)范入腦入心。二是“知情知政”。定期向代表通報(bào)人大和“一府一委兩院”主要工作情況，組織視察和評(píng)議“一府一委兩院”及其部門(mén)工作，讓代表全面、及時(shí)地了解全區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀。三是“專(zhuān)識(shí)專(zhuān)長(zhǎng)”。結(jié)合監(jiān)督重點(diǎn)舉辦專(zhuān)題培訓(xùn)，促進(jìn)代表掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)。如：組織財(cái)經(jīng)代表赴國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院參加政府預(yù)算管理與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)高級(jí)研修培訓(xùn)，編印預(yù)算審查監(jiān)督辦法手冊(cè)，切實(shí)提高了代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。

2． 健全培訓(xùn)機(jī)制。一是引入整合機(jī)制。整合社會(huì)培訓(xùn)資源，做到“借外腦、用外力”。如：與高校、黨校、圖書(shū)館等建立相對(duì)固定的合作關(guān)系，利用全社會(huì)以及區(qū)域外資源進(jìn)行代表培訓(xùn)。二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在制定培訓(xùn)計(jì)劃時(shí)，對(duì)人大各委室提出的培訓(xùn)需求擇優(yōu)立項(xiàng)，既調(diào)動(dòng)開(kāi)展培訓(xùn)工作的積極性，又使有限的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和資源得到合理配置。三是引入輻射機(jī)制。建立人大代表官方微信公眾號(hào)和微信群等網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，利用新媒體強(qiáng)大的凝聚力和輻射功能，通過(guò)設(shè)置政策宣講、法律解讀、履職交流等欄目，廣泛開(kāi)展代表網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。

3．延伸培訓(xùn)領(lǐng)域。將代表培訓(xùn)向社會(huì)延伸，讓人大代表更好地走近群眾，讓群眾更好地了解人大工作。一是把人大制度專(zhuān)題列入黨委中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的人大意識(shí)。二是邀請(qǐng)普通群眾與代表一道參與人大重要會(huì)議與活動(dòng)，為人民群眾了解代表履職行權(quán)開(kāi)辟直接通道。三是全方位構(gòu)筑由報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視等組成的宣傳平臺(tái)，面向全社會(huì)開(kāi)展以人大制度和憲法法律為內(nèi)容的常識(shí)培訓(xùn)。

三、服務(wù)保障，讓代表履職有“底”

1．抓組織保障。通過(guò)在省人代會(huì)上提出議案，并多次向區(qū)委匯報(bào)，2001年在全省率先設(shè)立正科級(jí)的街道人大工作聯(lián)絡(luò)委員會(huì)。堅(jiān)持建立健全街道人大工委職責(zé)和考核評(píng)比辦法，進(jìn)一步促進(jìn)了街道人大工作，為推動(dòng)全省建立街道人大工作機(jī)構(gòu)積累了經(jīng)驗(yàn)。本屆以來(lái)，積極爭(zhēng)取區(qū)委重視支持，為全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作機(jī)構(gòu)配齊了正、副主席（主任），為推動(dòng)人大工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

2．抓經(jīng)費(fèi)保障。貫徹落實(shí)代表法精神，將代表工作經(jīng)費(fèi)列入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算，并由每人每年400元提高到1000元。堅(jiān)持代表工作經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用，向人大代表小組開(kāi)展履職活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，消除了代表執(zhí)行代表職務(wù)的后顧之憂(yōu)。在區(qū)委、政府的重視支持下，從2008年開(kāi)始，為全區(qū)各基層人大工作機(jī)構(gòu)每年撥付1萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)門(mén)用于人大代表工作。

3．抓協(xié)調(diào)保障。每年初召開(kāi)基層人大工作會(huì)議，結(jié)合常委會(huì)年度工作要點(diǎn)全面部署工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大與常委會(huì)步調(diào)一致。每季度召開(kāi)全區(qū)代表工作例會(huì)，重點(diǎn)通報(bào)代表工作情況、交流代表工作經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)共同提高。同時(shí)，聯(lián)工委與人大機(jī)關(guān)各委室協(xié)同配合，形成協(xié)調(diào)服務(wù)的工作合力，為代表視察調(diào)研、深度思考、為民發(fā)聲提供全方位支持。

四、監(jiān)督激勵(lì)，讓代表履職有“勁”

1．強(qiáng)化聯(lián)系激發(fā)歸屬感。完善市區(qū)人大代表聯(lián)系制度，夯實(shí)常委會(huì)和代表的溝通渠道：常委會(huì)組成人員每年走訪(fǎng)聯(lián)系代表一次以上；每季度定期召開(kāi)一次代表小組長(zhǎng)例會(huì)；每月開(kāi)展一次主任接待日活動(dòng)；每年聽(tīng)取一次常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表履職情況匯報(bào)。同時(shí)，主動(dòng)當(dāng)好代表的“娘家”，用“親情”感染代表，積極回應(yīng)代表關(guān)切，幫助解決實(shí)際困難，使代表體會(huì)到“家”的溫暖。

2．典型引路激發(fā)使命感。挖掘代表先進(jìn)事跡，編印人大代表風(fēng)采錄，發(fā)揮了典型引領(lǐng)作用。全區(qū)先后涌現(xiàn)出胡小明、吳光清等一批優(yōu)秀代表，并形成了以他們?yōu)楹诵牡亩鄠€(gè)先進(jìn)代表群體。堅(jiān)持創(chuàng)新舉措，以常委會(huì)主任率先回選區(qū)述職、接受選民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)為引領(lǐng)，動(dòng)員人大代表“走出去”，直面選民述職，主動(dòng)接受監(jiān)督。人大代表回原選區(qū)向選民述職成為了制度性安排，全體代表為爭(zhēng)取選民的認(rèn)同積極行動(dòng)起來(lái)：有的下原選區(qū)召開(kāi)座談會(huì)，了解選民要求；有的在原選區(qū)公布聯(lián)系方式，作出服務(wù)承諾；有的投身“三大攻堅(jiān)”，積極扶弱助殘。

3．考評(píng)督導(dǎo)激發(fā)責(zé)任感。每年為代表印制履職記實(shí)本，讓代表履職“有據(jù)可查”。健全代表履職考評(píng)和監(jiān)督機(jī)制，制訂和完善《人大代表小組年度履職考核評(píng)比辦法》《人大代表接受監(jiān)督的暫行辦法》《人大代表聯(lián)系選民辦法》等。2008年，選聘市、區(qū)人大代表形象監(jiān)督員，負(fù)責(zé)監(jiān)督市、區(qū)代表履行職務(wù)、遵紀(jì)守法等情況。2018年，探索建立人大代表約談制度，通過(guò)可量化的底線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“榮譽(yù)代表”向“責(zé)任代表”的回歸與轉(zhuǎn)變。同時(shí)，明確提出依法依程序勸辭代表，形成了代表“既能進(jìn)，也能出”的價(jià)值導(dǎo)向，倒逼代表積極作為。

五、搭建平臺(tái)，讓代表履職有“為”

1．構(gòu)筑活動(dòng)平臺(tái)。2008年，在全市率先按照“五有”即“有牌子、有桌子、有電腦、有制度、有檔案”的標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)省、市、區(qū)人大代表活動(dòng)室建設(shè)。2009年，實(shí)現(xiàn)了代表活動(dòng)室建設(shè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2014年，將代表活動(dòng)室統(tǒng)一建設(shè)為人大代表聯(lián)系群眾工作室。2018年，將人大代表聯(lián)系群眾工作室與黨代表、政協(xié)委員活動(dòng)陣地整合為“兩代表一委員”活動(dòng)室，并在社區(qū)試點(diǎn)設(shè)立便民聯(lián)系站3個(gè)、便民聯(lián)系欄15處，人大代表便民聯(lián)系的立體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步形成。

2．選好活動(dòng)主題。通過(guò)走訪(fǎng)選區(qū)選民、剖析代表建議、收集網(wǎng)絡(luò)民意、發(fā)函征求意見(jiàn)，為代表活動(dòng)篩選確定重點(diǎn)，確保了代表活動(dòng)議題既具有典型性，又能夠充分反映民意。堅(jiān)持以特色主題活動(dòng)統(tǒng)領(lǐng)代表工作。如：圍繞提升代表履職能力、服務(wù)全區(qū)發(fā)展大局，先后開(kāi)展“雙學(xué)雙聯(lián)”、“雙為雙促”等主題活動(dòng)。2019年，在全區(qū)啟動(dòng)以“訪(fǎng)選區(qū)察民情、訪(fǎng)選民解民難”為內(nèi)容的“兩訪(fǎng)”主題實(shí)踐活動(dòng)，引導(dǎo)代表采取結(jié)對(duì)聯(lián)系、隨機(jī)走訪(fǎng)、網(wǎng)絡(luò)溝通、定點(diǎn)接待、約請(qǐng)座談等方式，著力解決民生熱點(diǎn)難題。

3．創(chuàng)新活動(dòng)形式。針對(duì)區(qū)政府職能不全等實(shí)際，嘗試根據(jù)活動(dòng)議題的需要，打破人大代表原有的市區(qū)或小組界限開(kāi)展活動(dòng)。在這一思路的指引下，創(chuàng)造了“人大代表聯(lián)組活動(dòng)”模式。代表聯(lián)組主要有三種形式：一是市、區(qū)代表小組聯(lián)合開(kāi)展活動(dòng)；二是不同的人大代表小組就同一類(lèi)問(wèn)題聯(lián)合開(kāi)展活動(dòng)；三是相關(guān)專(zhuān)業(yè)的代表就特定問(wèn)題聯(lián)合開(kāi)展活動(dòng)。

六、跟蹤督辦，讓代表履職有“果”

1．落實(shí)“三責(zé)”。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。專(zhuān)題召開(kāi)建議交辦會(huì)，要求承辦部門(mén)圍繞建議辦理“定領(lǐng)導(dǎo)、定科室、定要求、定時(shí)間”。落實(shí)協(xié)調(diào)責(zé)任。及時(shí)收集、處理辦理工作情況，加強(qiáng)代表與承辦單位之間的溝通協(xié)調(diào)，合力辦好建議。落實(shí)承辦責(zé)任。督促承辦單位對(duì)建議辦理一抓到底，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、業(yè)務(wù)股室歸口抓的良性工作體系。

2．實(shí)現(xiàn)“三新”。建立新機(jī)制。完善《人大代表建議辦理工作規(guī)范》，從“辦結(jié)率”、“面商率”、“滿(mǎn)意率”等方面對(duì)辦理工作實(shí)行目標(biāo)管理。完善新程序。對(duì)征求意見(jiàn)、建議答復(fù)、辦理程序等提出明確要求，促進(jìn)建議辦理更加規(guī)范；實(shí)施新舉措。組織代表通過(guò)視察、聽(tīng)匯報(bào)、座談等形式了解建議辦理進(jìn)度，推動(dòng)承辦部門(mén)“重點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)辦、熱點(diǎn)問(wèn)題迅速辦、難點(diǎn)問(wèn)題積極辦、一般問(wèn)題熱心辦”。

3．把好“三關(guān)”。把好面商關(guān)。通過(guò)見(jiàn)面座談、上門(mén)走訪(fǎng)、邀請(qǐng)視察，面對(duì)面地征求代表意見(jiàn)、共商解決辦法。把好溝通關(guān)。注重明確建議辦理主體，確保主辦單位牽頭辦理、協(xié)辦單位積極配合；把好督辦關(guān)。采取“全面督辦與重點(diǎn)督辦相結(jié)合、會(huì)議督辦與視察督辦相結(jié)合、電話(huà)督辦與文件督辦相結(jié)合”等方式，促進(jìn)了承辦單位與代表面對(duì)面“交賬”、實(shí)打?qū)崱敖Y(jié)賬”。（楊治國(guó)）