原標(biāo)題：淺談新形勢(shì)下如何有效推進(jìn)人大工作評(píng)議

換屆以來，漢壽縣人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)監(jiān)督法，積極探索和嘗試工作評(píng)議這一行之有效的監(jiān)督辦法，不斷改進(jìn)和完善監(jiān)督程序和方式，先后組織對(duì) 10 個(gè)部門進(jìn)行工作評(píng)議（包括人大工作評(píng)議和建議辦理評(píng)議），取得較好的效果。本文將從工作評(píng)議的法律屬性、開展評(píng)議過程中存在的問題作一些分析和梳理，探討新形勢(shì)下如何更加有效地開展工作評(píng)議，著實(shí)提高人大監(jiān)督實(shí)效。

一、明確工作評(píng)議的法律屬性

開展工作評(píng)議是地方人大監(jiān)督實(shí)踐中的探索和創(chuàng)新。監(jiān)督法作為縣級(jí)以上人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要依據(jù)，其中規(guī)定了7種不同的監(jiān)督方式，但是工作評(píng)議這一監(jiān)督形式在現(xiàn)有法律中尚無明確具體的規(guī)定。法律沒有明文規(guī)定，但在實(shí)踐中以一種監(jiān)督方式的形式被廣泛運(yùn)用，非常有必要探討其法律屬性。

1．工作評(píng)議的直接法理依據(jù)。工作評(píng)議符合憲法原則和有關(guān)法律規(guī)定精神。憲法明確規(guī)定，“我國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)。”“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大代表享有閉會(huì)期間活動(dòng)的權(quán)利，享有向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出各方面工作的建議、批評(píng)和意見的權(quán)利等等。因此，人大有權(quán)通過組織代表活動(dòng)來了解“一府兩院”的工作情況，了解由人大任命或批準(zhǔn)任命的“一府兩院”工作人員依法履行職責(zé)的情況，并提出建議、批評(píng)和意見。而工作評(píng)議正是人大常委會(huì)通過有組織的活動(dòng)來調(diào)查被評(píng)議單位或有關(guān)國家工作人員的工作，提出改進(jìn)工作的建議和意見并督促其整改。這種做法，完全符合憲法和法律的立法精神和立法本意，工作評(píng)議具有直接的法理依據(jù)。

2．工作評(píng)議的間接法律依據(jù)。監(jiān)督法第一章第二條規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)?！钡谒臈l規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)?！钡谖鍡l規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。”《監(jiān)督法》第二章專章規(guī)定了聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，明確了人大常委會(huì)聽取審議（專項(xiàng)）工作報(bào)告的監(jiān)督形式。審議意為審查評(píng)議，審查側(cè)重于合法性判定，評(píng)議則傾向于合理性評(píng)價(jià)，即在對(duì)工作合法性審查的基礎(chǔ)上，對(duì)工作開展的實(shí)際效果進(jìn)行滿意度、等級(jí)、優(yōu)劣、好壞、高低的評(píng)價(jià)。法律明確規(guī)定了審議的監(jiān)督方式，而審議的概念包括了評(píng)議的含義，其實(shí)也就是間接規(guī)定了評(píng)議的監(jiān)督方式，在工作審查的同時(shí)，人大有權(quán)對(duì)工作效果進(jìn)行評(píng)議。

3．工作評(píng)議的地方法規(guī)依據(jù)。很多地方人大結(jié)合工作實(shí)踐，把工作評(píng)議寫入了地方性法規(guī)。比如，湖北省人大常委會(huì)在2008年通過的《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》中規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織常委會(huì)組成人員、人大代表對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作進(jìn)行工作評(píng)議”。2007年貴州省人大常委會(huì)制定的《貴州省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第十九條明確規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，可以組織常務(wù)委員會(huì)組成人員和本級(jí)人民代表大會(huì)代表進(jìn)行工作評(píng)議”。湖南省〔2015〕26號(hào)文件也明確指出，“縣級(jí)人大常委會(huì)要健全聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議、預(yù)算審查監(jiān)督等工作機(jī)制，規(guī)范專題詢問工作，完善工作評(píng)議整改情況、審議意見落實(shí)和跟蹤問效力度，切實(shí)推動(dòng)有關(guān)方面改進(jìn)工作、解決問題”。省級(jí)人大常委會(huì)制定的監(jiān)督條例、監(jiān)督法實(shí)施辦法、文件等，明確規(guī)定了工作評(píng)議這一監(jiān)督方式，也為這一監(jiān)督形式提供了法律依據(jù)。

二、工作評(píng)議中存在的問題

工作評(píng)議既拓寬了人大監(jiān)督的渠道，改善了被評(píng)部門的工作，又樹立了人大的權(quán)威和形象，推進(jìn)了人大工作的創(chuàng)新發(fā)展，這是值得肯定的。但在具體組織開展工作評(píng)議的實(shí)踐過程中還存在一些亟待解決的問題，仍需要我們認(rèn)真研究思考。

1．在監(jiān)督的主體方面，存在“一團(tuán)和氣”的現(xiàn)象。人大常委會(huì)既是監(jiān)督主體，又是權(quán)力主體，必須發(fā)揮與其法律地位相對(duì)應(yīng)的作用。目前一些人大常委會(huì)組成人員和人大代表還不同程度地存在著不敢評(píng)、不愿評(píng)的思想顧慮，怕說問題、怕影響關(guān)系。在評(píng)議會(huì)上，說成績不怕過頭，談問題則有所保留，提建議先聲明僅供參考，發(fā)言完了不忘請(qǐng)求批評(píng)指正。這些，都影響著評(píng)議工作的開展，影響著人大職能的發(fā)揮。

2．在工作評(píng)議的對(duì)象上，存在“選擇片面”的現(xiàn)象。以漢壽縣為例，以往開展工作評(píng)議都是選取一些大的政府組合部門，比較具有片面性、局限性，今年在選取評(píng)議對(duì)象的時(shí)候著重選取了個(gè)別群眾反響不是很好的部門，但也還不夠全面。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)不屬于本級(jí)“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)單位、黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)群團(tuán)組織幾乎沒有組織過執(zhí)法、守法情況的監(jiān)督，這些單位和組織也同樣有法律監(jiān)督和被監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。要落實(shí)這一責(zé)任和義務(wù)，人大還須不斷拓寬監(jiān)督對(duì)象，改進(jìn)監(jiān)督方式。

3．在工作評(píng)議的內(nèi)容上，存在“內(nèi)容簡化”的現(xiàn)象。從近年來的實(shí)踐看，工作評(píng)議的內(nèi)容正不斷深化發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)“事”的評(píng)議與對(duì)“人”的評(píng)議結(jié)合；圍繞一個(gè)時(shí)期的中心工作評(píng)議與對(duì)群眾關(guān)心的“熱點(diǎn)”問題、執(zhí)法的難點(diǎn)問題評(píng)議結(jié)合；對(duì)工作情況的評(píng)議與對(duì)執(zhí)法情況的評(píng)議結(jié)合等等，擴(kuò)展了工作評(píng)議的功能，增強(qiáng)了人大監(jiān)督的實(shí)效。有人認(rèn)為，當(dāng)前的工作評(píng)議突出了“查錯(cuò)糾偏”，注重了事后懲戒，忽視了對(duì)權(quán)力行為發(fā)生前的預(yù)防和運(yùn)行中的監(jiān)控，應(yīng)該把工作評(píng)議擴(kuò)展為事前、事中、事后全過程的控制和監(jiān)督。但我認(rèn)為，事后監(jiān)督符合認(rèn)識(shí)論的一般規(guī)律。被監(jiān)督對(duì)象總得先有事實(shí)、有行為，監(jiān)督機(jī)關(guān)才能判別是非，實(shí)施監(jiān)督。沒有形成事實(shí)之前，開展監(jiān)督無異于無的放矢。即使事實(shí)正在形成之中，開展監(jiān)督也仍然有越權(quán)之嫌。因?yàn)?，?dú)立行使行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)是憲法和法律賦予“一府兩院”的法定職權(quán)，人大不能干預(yù)他們的正常工作，侵犯他們的職權(quán)。人大也應(yīng)該把著眼點(diǎn)放在“一府兩院”的自我發(fā)現(xiàn)、自我糾正上來。

4．在工作評(píng)議的方式方法上，存在“效仿上級(jí)”的現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)人大在制定年度評(píng)議工作計(jì)劃時(shí)，由于缺少深思熟慮、科學(xué)安排，往往過于依賴上級(jí)人大，注重與上級(jí)人大的年度工作安排保持“高度一致”，最終成為效仿式的計(jì)劃，配合式的計(jì)劃，不能充分發(fā)揮作用的計(jì)劃。由于沒有真正結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定計(jì)劃，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)事關(guān)社會(huì)比較關(guān)切、人民群眾呼聲較高、問題反映比較集中的部門和單位工作評(píng)議覆蓋不夠、針對(duì)性不強(qiáng)，從而在很大程度上影響了工作評(píng)議的質(zhì)量和水平。

5．在工作評(píng)議的落實(shí)整改上，存在“一評(píng)了之”的現(xiàn)象。人大在開展工作評(píng)議時(shí)存在重現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議、輕事后監(jiān)督的現(xiàn)象，雖然在評(píng)議活動(dòng)中對(duì)被評(píng)單位指出了存在的不足和需要整改的問題，但由于缺少事后連續(xù)性的監(jiān)督，評(píng)議效果不好。人大進(jìn)行工作評(píng)議，只是監(jiān)督的開始，更重要更關(guān)鍵的是在評(píng)議后還要及時(shí)監(jiān)督被評(píng)單位認(rèn)真整改，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查活動(dòng)，不能一評(píng)了之。

三、開展好人大工作評(píng)議的路徑

評(píng)議工作在漢壽縣人大始終如一地堅(jiān)持了下來，特別是 2016 年換屆以來，漢壽縣人大常委會(huì)不斷規(guī)范、完善工作評(píng)議這一監(jiān)督方式，效果一年比一年好，主要有以下體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)。

搞好工作評(píng)議的保障是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。評(píng)議工作必須在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是評(píng)議工作應(yīng)遵循的政治原則。在評(píng)議的各個(gè)階段，人大常委會(huì)要自始至終將評(píng)議工作置于黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下。我縣已將開展工作評(píng)議寫入了年度工作要點(diǎn)，事前向黨委請(qǐng)示，事后向黨委匯報(bào)，評(píng)議中的重要情況和重大問題及時(shí)向黨委報(bào)告，作出決定之前征得黨委同意。對(duì)涉及干部問題，堅(jiān)持黨管干部的原則和人大常委會(huì)依法任免的統(tǒng)一，從而為搞好工作評(píng)議提供可靠保障。

搞好工作評(píng)議的前提是堅(jiān)持依法評(píng)議。一是評(píng)前要學(xué)法。既要根據(jù)評(píng)議的內(nèi)容組織人大代表和參評(píng)人員學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，又要組織被評(píng)議部門的干部和職工聯(lián)系實(shí)際對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行再學(xué)習(xí)、再教育，必要時(shí)進(jìn)行法律測(cè)試。二是評(píng)議的重點(diǎn)要放在執(zhí)法上。著重評(píng)議是否依法行政、依法管理。三是評(píng)議發(fā)言要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，據(jù)法論理，具體運(yùn)用法律條文說明是非。只有這樣，才能確保評(píng)議工作合理合法進(jìn)行。

搞好工作評(píng)議的基礎(chǔ)是堅(jiān)持發(fā)揮代表作用。一是要認(rèn)真做好組織發(fā)動(dòng)工作，既嚴(yán)密組織，精心指導(dǎo)，又注重最大限度地調(diào)動(dòng)廣大代表和人民群眾參與評(píng)議的積極性和主動(dòng)性。二是要做好協(xié)調(diào)和服務(wù)工作，既要為代表開展調(diào)查研究，進(jìn)行面對(duì)面的評(píng)議創(chuàng)造必要的條件，又要注意不搞包辦代替。三是要做好評(píng)議整改督查、反饋工作，使代表的意見和建議真正落到實(shí)處。

搞好工作評(píng)議的關(guān)鍵是堅(jiān)持抓好整改落實(shí)。落實(shí)整改是工作評(píng)議的歸結(jié)點(diǎn)。為保證評(píng)議意見真正落到實(shí)處，一要走訪征求案件當(dāng)事人及反映意見建議的單位，看他們對(duì)整改的滿意程度；二要不僅聽部門的整改措施，更要對(duì)交辦的意見逐件進(jìn)行審查；三要對(duì)辦理走樣的問題提出詢問和質(zhì)詢；四要對(duì)整改報(bào)告通不過的追究其單位一把手的責(zé)任。充分運(yùn)用法律賦予人大的調(diào)查權(quán)、審議權(quán)、詢問權(quán)、處置權(quán)，使工作評(píng)議切實(shí)達(dá)到預(yù)期的目的。五是要向社會(huì)公開工作評(píng)議的全過程，調(diào)動(dòng)輿論參與、公眾參與， 充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的作用，使工作評(píng)議更加富有成效。以整改的實(shí)效、以工作的實(shí)績，取信于民、取信于代表。（漢壽縣人大 葛鳳）