原標(biāo)題：運(yùn)用法治思維法治方式謀劃推進(jìn)民族工作

解讀《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》

《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）5月1日起施行?！稐l例》是對(duì)青海長(zhǎng)期以來促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)實(shí)踐的高度總結(jié)，充分體現(xiàn)了中央關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的重要精神和總體要求，貫徹落實(shí)了青海省委關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步大省建設(shè)的戰(zhàn)略部署，為推動(dòng)青海民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步大省建設(shè)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供了有力的法制保障。

依法規(guī)范和引領(lǐng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作

青海多民族集聚、多宗教并存、多文化交融，現(xiàn)有漢、回、藏、土、蒙古、撒拉等55個(gè)民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?7．71％。青海共有6個(gè)自治州、7個(gè)自治縣、28個(gè)民族鄉(xiāng)，是除西藏之外的第二大藏區(qū)，也是內(nèi)地聯(lián)接西藏、新疆的戰(zhàn)略要地。

長(zhǎng)期以來，青海省委、省政府立足特殊省情，牢牢把握民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步這條生命線，大力開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，研究制定和實(shí)施了一系列促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展的政策措施，取得了顯著成效。

截至2018年年底，青海頒布實(shí)施140多件貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)、單行條例和行政規(guī)章，13個(gè)民族自治地方制定了自治條例，完善由地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和行政規(guī)章構(gòu)成的具有青海特色的民族法制體系。全省6個(gè)自治州制定出臺(tái)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例，對(duì)依法加強(qiáng)民族事務(wù)管理、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了重要法治保障作用。

為鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，全面總結(jié)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步方面積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法治思維和法治方式謀劃和推進(jìn)民族工作，制定促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的地方性法規(guī)，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作納入法治化軌道，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步大省建設(shè)，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

《條例》聚焦新時(shí)代新思想新要求，切實(shí)把立法與中央和青海省委關(guān)于新時(shí)代民族工作的重大政策方針和重大決策部署、與人民群眾的期盼緊密結(jié)合起來，將青海經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效、落地生根、能指導(dǎo)今后工作的好經(jīng)驗(yàn)、好措施和好方法上升到法規(guī)層面，吸收到《條例》的相關(guān)條款中，更好地引導(dǎo)各民族加深了解、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、共同進(jìn)步。

《條例》共三十六條，從多角度對(duì)全省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作作了全面規(guī)范——

規(guī)定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和總體要求?！稐l例》全面體現(xiàn)了新時(shí)代中央、青海省委關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的基本原則和總體要求，將“三個(gè)離不開”“五個(gè)認(rèn)同”“八個(gè)堅(jiān)持”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”等精神寫進(jìn)法規(guī)中，保證了青海民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的正確思想引領(lǐng)。

明確了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作機(jī)制和職責(zé)定位?！稐l例》規(guī)定，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步是全社會(huì)的共同責(zé)任，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門各單位協(xié)同配合、社會(huì)各界廣泛參與的工作機(jī)制。同時(shí)，對(duì)政府、政府職能部門及其他有關(guān)部門在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的具體職責(zé)也作了規(guī)定。

強(qiáng)化了促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展的具體措施?！稐l例》從推動(dòng)公共服務(wù)均等化到推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從加強(qiáng)文化體育事業(yè)發(fā)展到促進(jìn)民族地區(qū)教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，從民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育常態(tài)化到加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，從牢固樹立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念到傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等多方面完善措施，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展。

規(guī)范了有關(guān)單位、組織和公民促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的具體行為?！稐l例》從不同角度對(duì)不利于民族團(tuán)結(jié)、損害民族尊嚴(yán)、傷害民族感情的言行作了禁止性規(guī)范。

為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步提供基本遵循

黨的十九大報(bào)告指出：“全面貫徹黨的民族政策，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展?！鼻嗪Ｊ∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)主任楊牧飛說，這一論述集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代民族工作的新理念新思路新戰(zhàn)略的核心精髓，是新時(shí)期做好民族工作的行動(dòng)指南。黨的領(lǐng)導(dǎo)是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團(tuán)結(jié)的根本保證。

多年來，青海省委省政府一直把加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作常抓不懈，始終強(qiáng)化“一把手”責(zé)任。自2013年先進(jìn)區(qū)創(chuàng)建以來，青海創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作已經(jīng)形成黨委主導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)、全員參與的創(chuàng)建工作格局，通過立法形式將黨委領(lǐng)導(dǎo)這一經(jīng)驗(yàn)做法固定下來，發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，顯得十分必要。為此，《條例》旗幟鮮明地將黨委領(lǐng)導(dǎo)寫入工作機(jī)制中，規(guī)定“促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步是全社會(huì)的共同責(zé)任，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門各單位協(xié)同配合、社會(huì)各界廣泛參與的工作機(jī)制”。

楊牧飛說，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、宗教等各個(gè)方面，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步是所有國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織及其他組織和公民的共同責(zé)任擔(dān)當(dāng)。為增強(qiáng)全社會(huì)守護(hù)民族團(tuán)結(jié)生命線的共同責(zé)任，著力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作向大眾化、人文化、實(shí)體化轉(zhuǎn)變，向深層次、全領(lǐng)域、多維度拓展，《條例》除明確規(guī)定了政府及其有關(guān)部門開展促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的具體職責(zé)外，還規(guī)定工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等社會(huì)團(tuán)體，企事業(yè)單位，基層自治組織，公民，大眾媒體，高等院校、科研院所及學(xué)術(shù)團(tuán)體等在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的職責(zé)。此外，考慮到青海信教群眾較多，宗教教職人員對(duì)信教群眾的精神生活具有重要影響，對(duì)宗教的健康傳承起著關(guān)鍵作用，《條例》規(guī)定，宗教教職人員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)，用共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、和平寬容理解等觀念引導(dǎo)信教群眾，對(duì)教規(guī)教義作出符合社會(huì)發(fā)展進(jìn)步要求、符合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的闡釋，自覺抵制非法宗教活動(dòng)和境外宗教滲透活動(dòng)。

“各民族交往交流交融是中華民族形成、發(fā)展和繁榮的內(nèi)在動(dòng)力，是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)的關(guān)鍵，其根本前提是要把發(fā)展作為做好民族工作的第一要?jiǎng)?wù)?！睏钅溜w說，《條例》以共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展為目標(biāo)，以完善發(fā)展措施為主線，以解決民生問題為基礎(chǔ)，著力從推動(dòng)公共服務(wù)均等化到推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從加強(qiáng)文化體育事業(yè)發(fā)展到促進(jìn)民族地區(qū)教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，從民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育常態(tài)化到加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，從牢固樹立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念到傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，從鼓勵(lì)建立民族團(tuán)結(jié)理事會(huì)到實(shí)現(xiàn)共享和諧美好生活環(huán)境等多個(gè)方面詮釋、規(guī)范、體現(xiàn)著青海促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展，既有全局性重大舉措，又有具體領(lǐng)域的專門規(guī)定；既有針對(duì)特定群體的措施，又有針對(duì)特定區(qū)域制定的規(guī)定；既涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，又突出社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)各民族手足相親、守望相助，共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

體現(xiàn)新時(shí)代地方立法工作新要求

在新形勢(shì)下，制定省級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例，是青海貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的細(xì)化和延伸，為全省依法治理民族事務(wù)提供了強(qiáng)大法治保障。

《條例》充分體現(xiàn)了新時(shí)代地方立法工作的新要求，《條例》的頒布，是法治青海建設(shè)的重要成果，也是青海民族工作領(lǐng)域立法具有里程碑意義的一件大事，開啟了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的新篇章，充分體現(xiàn)了黨的十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”新要求。

楊牧飛介紹說，青海省人大常委會(huì)秉持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎☉B(tài)度，嚴(yán)格按照憲法、民族區(qū)域自治法等法律、行政法規(guī)開展立法活動(dòng)，在“不抵觸”的基礎(chǔ)上做到“有特色”“可操作”，堅(jiān)持立法公開，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，拓寬公民有序參與立法途徑，全面了解人民群眾的立法呼聲，讓人民群眾有序參與立法并充分表達(dá)利益訴求，凝聚社會(huì)共識(shí)，增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同的最大公約數(shù)，努力做到立法為了人民、立法依靠人民、立法造福人民。

特色是立法之魂。地方立法如何突出特色，實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)上“小而少”、文本上“少而精”、規(guī)范上“精而靈”，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)踐導(dǎo)向、需求導(dǎo)向去立法，以特色立法精細(xì)立法破解現(xiàn)實(shí)難題，讓制度安排和規(guī)范設(shè)計(jì)精準(zhǔn)，讓《條例》體現(xiàn)青海特色。楊牧飛說，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，青海各民族交往交流交融比較頻繁，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但在社會(huì)管理、子女教育、公共服務(wù)等方面也帶來一些新的問題。如何保障流動(dòng)人口特別是外出務(wù)工人員的合法權(quán)益、如何做好流出地流入地相關(guān)城市管理工作，在充分調(diào)研論證、認(rèn)真分析研判的基礎(chǔ)上，《條例》從省內(nèi)省際兩個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，一方面要求各級(jí)人民政府建立人口流出地與流入地信息互通制度，在法治宣傳、就業(yè)指導(dǎo)、子女入學(xué)、矛盾化解、法律援助等方面，做好流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作；另一方面規(guī)定省政府根據(jù)實(shí)際需要，可以與其他省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立少數(shù)民族流動(dòng)務(wù)工人員對(duì)接和工作交流合作機(jī)制。

務(wù)實(shí)管用是地方性法規(guī)具有生命力的根本前提，也是科學(xué)立法的內(nèi)在要求。楊牧飛說，雖然《條例》是一部促進(jìn)型、倡導(dǎo)型的法規(guī)，但在內(nèi)容規(guī)范上充分體現(xiàn)了務(wù)實(shí)管用的原則。在審議過程中，省人大常委會(huì)充分運(yùn)用了“刪、改、并、移、增”等立法技術(shù)，集中力量進(jìn)行整合、提煉、推敲，刪去草案中重復(fù)上位法規(guī)定，修改與現(xiàn)行法律法規(guī)政策不相適宜的條文，合并邏輯關(guān)系比較緊密的條文，增加有必要規(guī)定的地方特需的條款，注重發(fā)揮條例中“關(guān)鍵條款”的作用，克服貪大求全的思維和做法。（韓萍 盧宗祥 樊靜）