原標(biāo)題：《上海市生活垃圾管理條例》七月一日起施行

一部公德與法理交織的地方法是如何誕生的

2019年1月31日，上海市十五屆人大二次會議高票表決通過《上海市生活垃圾管理條例》，這也標(biāo)志著“垃圾分類”在申城納入法治框架。條例將自今年7月1日起施行。屆時，上海黨政機關(guān)內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具，旅館不得主動提供一次性日用品，餐館、外賣不得主動提供一次性餐具，人們的生活方式將出現(xiàn)巨大變革。

昨天，這部條例的全文正式向社會公布。這部平衡各方利益、集聚立法人智慧的地方法是如何誕生的？

一切要從一份代表議案說起。

一份特殊的議案

2018年上海兩會期間，垃圾分類就已成為代表委員的熱議話題。市人大代表、上海四維樂馬律師事務(wù)所主任厲明聯(lián)合多名代表就在當(dāng)時提交了“關(guān)于建議制定《上海市生活垃圾管理條例》”的議案——這就是《上海市生活垃圾管理條例》最早雛形。

厲明對垃圾分類的關(guān)注源自多年前的一次節(jié)目錄制。一位環(huán)保局負責(zé)人提及，雖然居民做到了分類投放，但垃圾車依然混裝運輸。到了2010年上海世博會，臺北市帶著“資源全回收，垃圾零掩埋”的經(jīng)驗登陸城市最佳實踐區(qū)，又給他帶來了深深的觸動。

相關(guān)部門在收到議案后，很快就加速了條例草案的制定進程。市人大常委會也提前介入法規(guī)起草，建立由市人大常委會和市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為雙組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全力主導(dǎo)推進立法工作。

垃圾分類涉及到千家萬戶的日常生活，在條例草案的制定過程中，市人大廣泛聽取各方意見。事實上，市人大早在2017年就開始研究生活垃圾分類在上海的可行性，并在2017年和2018年兩年，連續(xù)將生活垃圾分類管理作為市、區(qū)兩級人大代表下社區(qū)活動的主題，聽取市民意見近2萬人次，并發(fā)放3萬余份調(diào)查問卷。

在此過程中，厲明也多次參與討論，并積極提出自己的看法和建議，“比如我們現(xiàn)在采用的是24小時隨時投放，但到了適當(dāng)?shù)臅r機，可以改為定時投放——已有不少國際化大都市采取了這樣的做法?！彼€認為，垃圾投放的收費方案也可以在條件成熟時納入考量范圍。

三審之后還要上大會表決

去年9月、11月、12月，市人大常委會會議三次對條例草案進行充分審議，對條例草案的框架結(jié)構(gòu)以及關(guān)鍵條款反復(fù)打磨。常委會還會同市政府對生活垃圾規(guī)劃編制、回收體系建設(shè)等難點問題進行了四次專題協(xié)調(diào)。

然而，經(jīng)過三審之后的《上海市生活垃圾管理條例（草案）》最終還是被提交到了今年的市人代會上，交由全體市人大代表審議。上海市人大常委會法工委主任丁偉解釋，按照制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，關(guān)系到本市特別重大的事件，應(yīng)該由代表大會來審議；考慮到垃圾綜合處理需要全民參與，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習(xí)慣的改變，這一草案應(yīng)當(dāng)由全體代表在大會上審議、表決。

短短幾日內(nèi)讓全體市人大代表直接參與這一立法進程，協(xié)調(diào)各方意見是一個難點。

據(jù)統(tǒng)計，在今年市人代會的兩次審議中，共有代表488人次提出646條意見和建議，觀點的碰撞和多方博弈讓條例能夠?qū)で蟮礁鞣N利益訴求的“最大公約數(shù)”。

“立法過程中出現(xiàn)不同意見的博弈、碰撞是現(xiàn)代法治社會民主立法的正?，F(xiàn)象?！倍フf，立法本身就是一個平衡、協(xié)調(diào)矛盾的過程，立法者所確認的法律規(guī)范是一個歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡。他還表示，立法是“公共產(chǎn)品”，其制定過程理應(yīng)公開、透明，讓各方意見能夠充分表達，從而盡可能平衡不同利益訴求、凝聚社會共識。

法規(guī)的生命在于有效執(zhí)行和遵守

最令立法部門糾結(jié)的，是法規(guī)的執(zhí)行——如果不能在社會生活中得到執(zhí)行和遵守，法規(guī)就成了一紙空文。但生活垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。為此，條例既注重發(fā)揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設(shè)定必要的處罰，引導(dǎo)單位和個人自覺履行生活垃圾管理義務(wù)。

丁偉說，社會領(lǐng)域立法的一個特點就是道德規(guī)范和法律規(guī)范交織在一起。法規(guī)不只是表明立法者態(tài)度的宣言，更是用以確認、保護和發(fā)展人民所期望的社會關(guān)系和社會秩序的行為規(guī)范，它的生命在于能夠得到有效執(zhí)行和遵守，產(chǎn)生立法者所期望的效果。

“開展生活垃圾分類，推行垃圾減量化、資源化、無害化，是對傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的一場變革，是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過地方立法給予規(guī)范和引領(lǐng)，不僅是黨中央、國務(wù)院的明確要求，也是實踐工作的迫切需要?！倍テ诖@部法規(guī)對上海生活垃圾管理產(chǎn)生這樣的改變：生活垃圾源頭減量、全程分類、無害化處置和資源化利用逐步規(guī)范，全程分類體系建設(shè)進一步提高，為提升本市生活垃圾管理水平和實效提供堅實的法制保障。（祝越）