一部關(guān)于生活垃圾分類的地方法規(guī)牽動(dòng)了申城市民的心。

1月31日，市十五屆人大二次會(huì)議第三次全體會(huì)議高票通過(guò)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》。從今年7月1日起，垃圾分類這一新時(shí)尚正式納入法治框架。用市人大代表沈群慧的話來(lái)說(shuō)，“這部法規(guī)的出臺(tái)，可謂天時(shí)地利人和！”

立法的過(guò)程就是全市上下增進(jìn)共識(shí)、形成合力的過(guò)程。這部法的背后，凝聚著各個(gè)小區(qū)的經(jīng)驗(yàn)集成，記錄著各方意見(jiàn)的博弈與權(quán)衡。

最終亮相的十章65條條款是如何出爐的？

全程全鏈條的立法調(diào)研

生活垃圾分類最終得益的是全體市民。上海自1996年起開(kāi)展多輪垃圾分類試點(diǎn)，不過(guò)，推行20多年下來(lái)的整體效果不甚理想。在顧立軍等代表看來(lái)，最大困難在于各類推廣行動(dòng)都是“只有軟約束，沒(méi)有強(qiáng)制力”。

細(xì)翻近幾年的市人代會(huì)，不斷有代表提出議案，呼吁圍繞垃圾分類加快地方立法。作為連任代表，沈群慧對(duì)“硬約束”就深有感觸，“有必要通過(guò)法律的強(qiáng)制性來(lái)培育居民的行為習(xí)慣。當(dāng)初第十三屆市人大代表就叮囑我繼續(xù)盯著立法這件事，這一盯就是好幾年。”

對(duì)申城市民而言，生活垃圾分類，是環(huán)保必需，更是生活方式、社會(huì)治理和城市精細(xì)化管理方式的一場(chǎng)變革。而這場(chǎng)變革有一個(gè)臨界點(diǎn)的醞釀。和沈群慧、顧立軍一樣，代表們?cè)诘却⒎ǖ摹疤鞎r(shí)”。一些成功案例也在申城不斷涌現(xiàn)。位于長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道的愛(ài)建居民區(qū)中華別墅小區(qū)，僅僅用了半年時(shí)間，居民垃圾分類的參與率就從5％提高至98％。黃浦新苑還引入一批生活垃圾智能分類系統(tǒng)，這套系統(tǒng)可以對(duì)每袋垃圾進(jìn)行精準(zhǔn)追溯。

市人大常委會(huì)副主任肖貴玉說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，生活垃圾管理工作取得了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)需要通過(guò)地方立法將其制度化、法治化。同時(shí)也存在著全程分類管理體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造有待加快推進(jìn)、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問(wèn)題，亟需學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮立法智慧破解難題。

2017年，市人大常委會(huì)將生活垃圾管理立法列為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，建立了由市人大常委會(huì)和市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為雙組長(zhǎng)的立法調(diào)研小組，對(duì)生活垃圾治理的實(shí)踐和地方立法面臨的難點(diǎn)深入開(kāi)展調(diào)研。2018年2月，市人大常委會(huì)將制定生活垃圾管理?xiàng)l例列為正式立法項(xiàng)目。自此，垃圾分類立法開(kāi)始進(jìn)入快車道。

一個(gè)月后，一場(chǎng)圍繞“生活垃圾分類”的全鏈條調(diào)研徐徐展開(kāi)，市人大城建環(huán)保委、法制委、法工委圍繞垃圾全程分類體系建設(shè)的全鏈條及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先后深入10個(gè)區(qū)、20多個(gè)住宅小區(qū)、10余家企業(yè)，對(duì)源頭分類、資源回收、分類運(yùn)輸、分類處置、濕垃圾和可回收物循環(huán)利用等開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，并聚焦實(shí)踐中的堵點(diǎn)問(wèn)題和立法關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，開(kāi)展近10次專題研究、討論，市人大常委會(huì)還專程赴寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學(xué)習(xí)生活垃圾分類和立法經(jīng)驗(yàn)。

與此同時(shí)，800多位市人大代表在這兩年里帶著“生活垃圾管理立法”議題走進(jìn)社區(qū)，聽(tīng)取市民意見(jiàn)，在走街串戶中，他們聽(tīng)到了各種聲音，支持和贊成者眾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，代表們聽(tīng)取市民意見(jiàn)近兩萬(wàn)人次，并發(fā)放三萬(wàn)余份調(diào)查問(wèn)卷，其中，150多位市人大代表還先后參加了立法實(shí)地調(diào)研和代表論壇。

“在調(diào)研中，幾乎所有市民都贊成立法，通過(guò)立法來(lái)改變上海市民長(zhǎng)期以來(lái)形成的生活習(xí)慣，確實(shí)有它的難度，但正是一個(gè)改變的契機(jī)?！贝韨冋f(shuō)。

三次審議的博弈

立法本身就是一個(gè)平衡、協(xié)調(diào)矛盾的過(guò)程，立法者所確認(rèn)的法律規(guī)范是一個(gè)歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡。生活垃圾管理立法就是一個(gè)“博弈”的過(guò)程。

2018年9月26日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》提交市人大常委會(huì)第六次會(huì)議一審。首次亮相的草案文本條款很快引發(fā)委員們的熱議。

在介紹這部法規(guī)草案時(shí)，市綠化市容局局長(zhǎng)鄧建平提到了“三全”的概念：全生命周期管理、全社會(huì)普遍參與、全過(guò)程分類處理。委員們說(shuō)，“這些立法的理念非常好，關(guān)鍵是我們要實(shí)現(xiàn)這部法規(guī)的理念，讓法規(guī)能夠管用、有可操作性。 比如誰(shuí)是垃圾分類的責(zé)任主體？調(diào)研中聽(tīng)到的最多“一問(wèn)”是，源頭分類好的垃圾，為什么車子拉走后又倒在一起，這在立法中該如何解決？”

2018年11月，草案提交二審，大家對(duì)條例草案的框架結(jié)構(gòu)以及關(guān)鍵條款又反復(fù)打磨。生活垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。市人大法制委主任委員陳立斌表示，草案的修改思路就是注重激勵(lì)與約束并舉。既注重發(fā)揮宣傳教育的功能，堅(jiān)持完善正向激勵(lì)機(jī)制，又對(duì)違反管理要求的行為設(shè)定必要的處罰，引導(dǎo)單位和個(gè)人自覺(jué)履行生活垃圾管理義務(wù)。

常委會(huì)還會(huì)同市政府對(duì)生活垃圾規(guī)劃編制、回收體系建設(shè)等難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了四次專題協(xié)調(diào)。2018年12月7日，市人大常委會(huì)在虹橋街道舉行《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》（修改稿）立法聽(tīng)證會(huì)，圍繞生活垃圾四分類是否合理，是否要調(diào)整？垃圾收集容器該如何設(shè)置？沙發(fā)、床墊等廢舊家具等大件垃圾怎么收等三項(xiàng)內(nèi)容，在居民“家門口”直接聽(tīng)取意見(jiàn)。

到了12月的常委會(huì)會(huì)議上，常委會(huì)委員發(fā)現(xiàn)，拿到的三審稿與一審稿相比，不少條款已“面目全非”，有了不少調(diào)整。這是博弈后的成果。

“作為‘公共產(chǎn)品’，這部法的制定過(guò)程理應(yīng)公開(kāi)、透明，讓各方意見(jiàn)能夠充分表達(dá)，從而盡可能平衡不同利益訴求、凝聚社會(huì)共識(shí)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任丁偉說(shuō)，經(jīng)過(guò)三次審議和多方協(xié)調(diào)聽(tīng)證，觀點(diǎn)的碰撞和多方博弈讓草案能夠?qū)で蟾鞣N利益訴求的“最大公約數(shù)”。

人代會(huì)的表決

經(jīng)過(guò)三審之后，垃圾分類立法進(jìn)入最后的階段——提交市人代會(huì)審議。這是繼《上海市老年人權(quán)益保障條例》、《上海市食品安全條例》之后，提交上海市人代會(huì)審議表決的又一部重要立法。

丁偉解釋，按照制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，關(guān)系到本市特別重大的事件，應(yīng)該由代表大會(huì)來(lái)審議?？紤]到垃圾綜合處理需要全民參與，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習(xí)慣的改變，這一草案應(yīng)當(dāng)由全體代表在大會(huì)上審議、表決，故本次將立法主體調(diào)整為市人代會(huì)。

雖然此前已經(jīng)過(guò)幾輪征求意見(jiàn)，人代會(huì)上代表們的交鋒熱議依然熾熱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有代表488人次提出646條意見(jiàn)和建議?！拔覀兊脑瓌t是能采納盡量采納，不能采納就逐一修改?！倍フf(shuō)，代表提出的意見(jiàn)涉及修改的地方43處，我們改了22處，可以說(shuō)半數(shù)意見(jiàn)都采納了。

1月31日，市十五屆人大二次會(huì)議第三次全體會(huì)議高票通過(guò)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》。很多代表第一時(shí)間就轉(zhuǎn)發(fā)此消息。

“立了法開(kāi)完會(huì)，不等于垃圾分類工作做好了，這絕不是‘一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)一場(chǎng)秀’。”市人大代表趙愛(ài)華的這番話也引發(fā)不少代表的共鳴。“這個(gè)條例出臺(tái)以后能不能順利落地，關(guān)鍵在于全體市民的理解、支持和參與。”代表們認(rèn)為，生活垃圾分類管理涉及人們行為習(xí)慣的改變，“新時(shí)尚”的形成需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。要在全市層面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

這的確是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，而立法邁出了關(guān)鍵的第一步。（王海燕）