“事莫明於有效，論莫定於有證?！比缣m小歡教授在《置身事內：中國政府與經濟發(fā)展》中開篇所引，這本理論著作以務實求真的基調將經濟學原理與中國經濟發(fā)展的實踐有機融合，客觀地敘述了中國改革開放四十年以來中國政府對社會經濟發(fā)展的高度介入。在風起云涌、時代交匯的浪潮之中，中國政府在經濟發(fā)展中究扮演何種角色，政府與市場間的關系如何嬗變，法律如何在高度依賴行政的經濟發(fā)展中既釋放出行政的效能又防止行政權力的任性恣意，將是本文希望探討的命題。

一、置身事內：我國政府在經濟活動中的多種角色

在傳統(tǒng)經濟學和公共管理學的理論研究中，政府和市場往往處于二元對立的地位，政府提供基本公共產品，市場主要協(xié)調資源配置。而如何讓這兩只手協(xié)同發(fā)力，是經濟學上的世界性難題。20世紀70年代以來，強調社會市場經濟、反對國家和政府對經濟的不必要干預的新自由主義逐步盛行，部分由政府承擔的公共職能交由市場承擔，推動了自由放任市場經濟的發(fā)展。

與西方不同，中國的地方政府較世界上任一國家都尤為特殊。書中提出，“對發(fā)展中國家而言，市場和政府的關系，不是簡單的一進一退的問題，而是政府能否為市場運行打造出一個基本框架和空間的問題?！狈鶈T遼闊的國土面積與“層層復制”的政治體制構成了中國經濟發(fā)展所依托的基本架構。在中央和地方事權劃分的基本邏輯下，大量的資源投入與基礎設施建設單純僅依靠單一市場主體的力量顯然難以為繼。在我國經濟改革計劃經濟的起點，初期國有體制的影響下，地方政府手中掌握大量金融、土地、國企、教育等對產業(yè)發(fā)展至關重要的資源，不可避免地介入實業(yè)投資，且由于投資生產的連續(xù)性、復雜性和不可逆性，政府的介入必然是深入的，與企業(yè)等私人市場主體也難免盤根錯節(jié)地交織。實踐中，“市場”與“政府”如“八卦圖”般的互為表里、彼此交融。地方政府不會僅提供公共服務，也會以各種方式深度參與生產和分配，肩負起直接生產者、監(jiān)督者以及宏觀調控者的角色。

二、篳路藍縷：中國式現(xiàn)代化路徑中的行政權演變

與政府多重角色相對應，中國式現(xiàn)代化發(fā)展路徑塑造了行政權的獨特樣態(tài)。一方面，由于中國封建社會“行政司法合一”的歷史傳統(tǒng)，地方行政長官兼主司法，缺乏依靠司法將國家意志統(tǒng)一化的背景；另一方面，中國既傳統(tǒng)又現(xiàn)代的后現(xiàn)代化治理方式，亦造成了國家治理高度依賴行政權力的基本模式。

改革開放后，我國嘗試由計劃經濟向市場經濟轉軌，但改革呈現(xiàn)出“漸進”特色。市場經濟的發(fā)展始終是政府放權的結果，市場對經濟資源的配置和調節(jié)，始終是以政府放權為前提條件。在“市場—社會—行政”的兩兩關系中，隨著政府逐步放權讓利，市場經濟逐漸成為配置、調節(jié)資源的主要手段，但由于沉疴積重，中國市場體系的建立過程中，行政權依然占據著較大的比例。同時，過多經濟發(fā)展任務的承擔也造成了政府的巨大負擔。1994年分稅制改革雖將財權集中到中央的同時又通過轉移支付和稅收返還，使得地方政府有足夠的財力維持運轉。但由于政府深層介入經濟發(fā)展產生的債務問題，已難以通過表層預算的調整加以解決。根本性改變政府角色的變革議題躍然紙上，我國政府開啟了簡政放權，從生產投資型政府向服務型政府的逐步轉型。

三、時代之變：全能政府到規(guī)范有為政府的職能轉向

縱觀中國式現(xiàn)代化的發(fā)展模式，一方面要求政府扮演政治國家的角色，對社會提供一個外圍的法律框架；另一方面，不同于西方政府僅提供外部監(jiān)管調控的職能模式，政府在中國式現(xiàn)代化轉型中扮演著組織社會的角色。正式的法律體系之外，還存在著大量政府管制。由于計劃經濟指令型管理積弊未除、行政權力冒求發(fā)展等原因，政府習慣性地依賴于行政許可、標準等強制性的監(jiān)管工具確保規(guī)制目標的實現(xiàn)。但基于我國政府高度參與市場的特點，傳統(tǒng)行政法理論以嚴格的行政行為理論限制行政權存在更為復雜本土化適用，如若對管制工具的功能和局限缺乏克制認知，迷信強制性權力而忽視市場機制，實際效果可能事與愿違。

以我國實踐來看，在經濟發(fā)展的早期市場不完善時，政府能力充當起了市場能力的補充或替代。但政府管制的有效性恰與政府是否具備足夠的能力與資源緊密相關，并非所有基于外來經驗與過往實踐慣性的政府干預都能成功。市場經濟的形式和表現(xiàn)受到政府資源和能力的制約，政府的作用和角色也需要應經濟不同發(fā)展階段個性需求的動態(tài)演變。當市場機制、法治基礎設施業(yè)已建成，市場觀念已深入人心，此時若仍將資源集中于政府，不僅將實際降低經濟效率，也將嚴重政府治理效能，甚至造成公民個人權利的減損。在持之以恒的改革歷程中，我國政府職能由計劃、控制已逐步偏向監(jiān)管、服務，監(jiān)管環(huán)節(jié)在大量減少，服務質量因時提升，市場和社會獲得相當?shù)尼尫?。此時，回應時代之變，提供有效制度供給、良好經濟發(fā)展環(huán)境且良好保障公民權利的“有為政府”，將成為“全能政府”模式后政府職能新的轉向。

四、大國法治：面向未來經濟的行政法體系革新

“法者，治之端也?！蓖七M中國式現(xiàn)代化建設，需要把法治貫穿到市場經濟運行、政府經濟治理的各方面全過程，在法治的軌道上推動有效市場和有為政府更好結合，促進市場和政府各就其位。聚焦行政法學領域，市場與政府關系轉向下新型社會問題的增加與新技術、新業(yè)態(tài)的產生，引發(fā)了行政權力結構與行政機關承載任務目標的變化，進而沖擊既有法律秩序，給政府帶來巨大的治理壓力。

面對政府職能轉向這場具有深遠意義的時代變革，行政法不能視而不見、聽而不聞。當公共行政呈現(xiàn)出行政任務多元化、行政活動和手段多樣化、行政邊界相對化等特點，當行政法目光的凝結仍流連于作為結果的行政行為本身而忽視影響最終結果的內部或前置活動的整體環(huán)節(jié)，當傳統(tǒng)行政法忽視行政任務和政策目標等結構性缺失日益暴露，行政法體系需要直面社會經濟發(fā)展需求與政府管理改革任務的未來展望。

中國式現(xiàn)代化發(fā)展有基于我國國情的中國特色與大國氣象。在以創(chuàng)新為主導發(fā)展新質生產力的新征程，市場監(jiān)管與經濟發(fā)展的目標尚有待以行政法體系下剛柔并濟、吐故納新的多種綜合手段來統(tǒng)合考量。未來已來，將政府與市場關系轉變中產生的新興問題治理納入行政法理論體系，兼顧社會轉型過程中行政功能的轉介，以符合中國國情的多樣化方式治理好中國問題，構建超越傳統(tǒng)法學限制的行政法自主知識體系是令人憧憬且值得期待的。

（作者：謝冰鈺，中國政法大學法學院2022級憲法與行政法學碩博貫通研究生）