北京大學國家發(fā)展研究院副院長、教授，北京大學數字金融研究中心主任 黃益平

支付是過去二十年我國創(chuàng)新活動最活躍的金融業(yè)務。之前百姓的生活支付基本靠現金交易，現在形成了一個包含多渠道、多形態(tài)的支付體系，而最為活躍的當屬基于數字技術的移動支付。非銀行支付渠道的創(chuàng)新、發(fā)展，是市場機構創(chuàng)新支付模式、解決痛點問題的結果，監(jiān)管部門特別是央行長期的支持和規(guī)范也發(fā)揮了關鍵的作用。今天，以小額、便民為突出特色的非銀行支付已經成為日常生活中不可或缺的工具。無論看市場規(guī)模，還是看服務質量，我國非銀行支付業(yè)務在國際上處于領先地位。個別頭部機構已經走出國門，利用在國內市場形成的能力與經驗，在海外提供支付服務。

金融監(jiān)管政策通常都是逐步形成、完善的，對于非銀行支付這樣一個創(chuàng)新持續(xù)不斷、迭代綿延不絕的新業(yè)務來說，更是如此。我國第一個線上支付錢包于2004年底上線，監(jiān)管部門直到2010年中才發(fā)布《非金融機構支付服務管理辦法》，2011年發(fā)出第一張牌照。當然，發(fā)牌照之前并非完全沒有監(jiān)管，當時央行與這些“第三方支付機構”之間的互動過程很像英國監(jiān)管部門于2015年提出的“監(jiān)管沙盒”。2011年之后總共發(fā)了將近300張第三方支付的牌照，這樣，非銀行支付業(yè)務就進入了一個快速發(fā)展的階段，不僅業(yè)務規(guī)模飛速增長，滲透領域急劇拓展，支付形態(tài)也在線上支付、移動支付的基礎上涌現出條碼支付、掃臉支付等。

快速發(fā)展過程也伴隨了魚龍混雜的現象。最近召開的中央金融工作會議嚴肅指出金融行業(yè)中亂象百出的問題，同樣，在非銀支付業(yè)，不合規(guī)、不合法的亂象也不少見。個別機構缺乏業(yè)務資質甚至沒有獲得合法準入，更多的則是業(yè)務行為不規(guī)范，比如未經授權使用支付及其它數據，甚至為不合法活動提供支付通道、挪用用戶備付金等。這些問題如果不能及時得到糾正，不但消費者的權益不能得到有效保護，還可能釀成重大風險，很可能會危及非銀支付甚至整個支付市場的健康、持續(xù)發(fā)展。

過去幾年來，監(jiān)管部門已經做了許多努力，規(guī)范機構的行為，維護市場的秩序，尤其在確保支付交易的合法性、安全性和保障支付市場的競爭性方面。剛剛發(fā)布的《非銀行支付機構監(jiān)督管理條例》（簡稱《條例》）是支持非銀支付高質量發(fā)展的重要行政法規(guī)，效力層級的提升增強了政策的權威性。如果說2010年發(fā)布的管理辦法反映的是非銀行支付初創(chuàng)期的政策思路，《條例》是監(jiān)管政策走向成熟、完善的產物。相信《條例》的頒布與實施將會有助于非銀支付的穩(wěn)健發(fā)展，支持中央金融工作會議提出的“建設金融強國”的任務，達成“改善金融服務”和“防范化解風險”的目的。

《條例》將之前的網絡支付、銀行卡收單和預付卡業(yè)務的三大分類調整為儲值賬戶運營與支付交易處理兩大類。這一調整的意義遠超名詞的改變，實際是透過支付的表象，抓住業(yè)務的實質，這是實行功能監(jiān)管的具體體現，既有利于防范監(jiān)管空白，同時也能減少監(jiān)管套利。

監(jiān)督管理政策的設置在幾個方面都有突出的改進。第一是嚴格準入和常態(tài)化退出。早期一些非銀行支付機構開始展業(yè)的時候，缺乏明確的監(jiān)管政策，在當時的歷史背景下這種現象有一定的合理性。但金融交易需要受到監(jiān)管的全覆蓋，現在非銀行支付機構不僅需要事先獲得許可，“先證后照”，經營業(yè)務也必須在許可范圍之內。《條例》對于主要股東、實控人和高管的資質、行為提出了明確的要求，同時也建立健全嚴重違法違規(guī)機構的常態(tài)化退出機制。這是為了確保非銀行支付機構要持牌經營，同時實行穿透式監(jiān)管。

第二是業(yè)務規(guī)則和風險管理。《條例》所制定的一些規(guī)則是針對過去出現過的亂象，還有一些是為了防范潛在的風險。支付機構不得挪用、占用、借用客戶備付金，不得偽造、變造支付指令，這些都是符合常識的行為規(guī)范。支付機構不得將涉及資金與信息安全的核心業(yè)務和技術支持委托給第三方，同時要保障用戶權益，包括用戶的知情權和選擇權，非銀行支付機構要加強信息保護、提供服務要明碼標價。業(yè)務規(guī)則、風險管理和權益保護政策一個最突出的新特征是實現全流程監(jiān)管覆蓋，不留空白和盲區(qū)。

第三是監(jiān)督管理。對于有違規(guī)、違法行為的非銀行支付機構明確了查處、處罰的程序和標準。特別值得稱道的是，《條例》還對監(jiān)管人員即央行官員明確了問責要求。這是落實中央金融工作會議關于“建立健全監(jiān)管責任落實和問責制度”的具體舉措，監(jiān)管問責是監(jiān)管規(guī)則能夠真正落到實處的一個重要保障。近年來我國金融風險事件頻發(fā)，中小金融機構風險突出，一個很重要的原因是許多監(jiān)管規(guī)則沒有真正落到實處。實際上，如果風險因素成為普遍的現象，就應該更多地從規(guī)則執(zhí)行上找原因，加強對監(jiān)管人員的監(jiān)督。

第四是對外開放。在準入和監(jiān)管方面，《條例》明確要對內外資支付機構“一視同仁”。最近五年來，央行加大了金融服務業(yè)開放的步伐，貝寶(PayPal)獲得中國非銀行支付許可,運通和萬事達先后獲得中國銀行卡清算組織牌照，就是一些最新的舉措?！稐l例》作為重要的行政法規(guī)，為支付行業(yè)的長期發(fā)展提供了堅實的法律基礎，相信“一視同仁”的政策將能夠穩(wěn)定內外資支付機構的預期，可以堅定外資機構長期服務中國市場的信心。

當然，《條例》的頒布只是非銀行支付業(yè)務實現健康、持續(xù)發(fā)展的重要一步。監(jiān)管政策的最終目的是要在效率與穩(wěn)定之間求得動態(tài)平衡，既能支持創(chuàng)新，又能防范風險，監(jiān)管政策的完善和平衡是一個長期任務。如何落實《條例》所提出的一些政策要求，特別是在信息保護、用戶選擇權、價格透明、支付安全等方面的要求，仍然面臨較大的挑戰(zhàn)。監(jiān)管部門應與非銀支付機構保持充分的互動關系。對于部分挑戰(zhàn)較大的措施的落地，可以提供一個過渡期。而對于另一些措施的執(zhí)行，監(jiān)管部門在執(zhí)行過程中也可以考慮把握適當的度，畢竟，監(jiān)管政策的宗旨是在管住風險的前提下，改善金融服務的質量。

值得欣慰的是，在《條例》的制訂過程中，監(jiān)管部門展示了充分的靈活性與開放度。之前公布的草案中有條文明確，如果機構市場份額達到一定比例，就可能會觸發(fā)預警甚至推定市場支配地位。這個思路實際上更加適用于傳統(tǒng)行業(yè)如鋼鐵、石油等。在數字技術的背景下，單純看市場份額，不一定能準確地判定“壟斷”與否，可能更為重要的是看“可競爭性條件”。在支付領域，還有一個市場范圍的認定問題，如果只是看非銀支付，兩家頭部機構的市場份額可能已經超過了三分之二，但非銀支付只占到整個支付市場的一成，基于狹義的支付和廣義的支付所得出的結論絕然不同。因此，現在發(fā)布的《條例》沒有采用草案提到的具體的市場份額，是一個值得歡迎的變化。

總體看來，我國的非銀行支付業(yè)務發(fā)展進入了一個關鍵階段，過去十幾年取得了巨大的進步，但也出現了不少問題，目前已經成為百姓生活中十分重要的支付工具。如何確保這個業(yè)務持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，支持實體經濟，改善生活福利，防范金融風險，是非銀行支付行業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)。相信《條例》的發(fā)布，對于實現上述目標，將會發(fā)揮十分積極的作用。