中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、支付清算研究中心主任 楊濤

2023年10月30日召開的中央金融工作會議首次提出要“加快建設(shè)金融強(qiáng)國”，并且“堅(jiān)定不移走中國特色金融發(fā)展之路”，這成為未來推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要指引。自本世紀(jì)初以來，伴隨經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷深化，我國非銀行支付機(jī)構(gòu)（以下簡稱“支付機(jī)構(gòu)”）逐漸走出了具有中國特色的創(chuàng)新與發(fā)展道路，同時(shí)也面臨逐漸衍生的各類挑戰(zhàn)。與之相應(yīng)，支付機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管規(guī)則也在不斷探索完善，從2005年10月26日中國人民銀行以公告形式頒布《電子支付指引第一號》，到2010年6月18日發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，再到如今國務(wù)院公布《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），用以保障支付機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、健康、高效發(fā)展的體制機(jī)制變得更加完善，必然有助于平衡好支付機(jī)構(gòu)發(fā)展中的價(jià)值與安全“蹺蹺板”。

引導(dǎo)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，高效滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求

當(dāng)前，金融業(yè)的重要?dú)v史使命就是“為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)”，如果說金融是國民經(jīng)濟(jì)的“血脈”，那么包括銀行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的支付行業(yè)就如同經(jīng)濟(jì)肌體的“血管”，用以承載和保障金融“血液”的暢通。對此，一方面我們看到，近年來支付機(jī)構(gòu)在快速發(fā)展中確實(shí)出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)和問題，同時(shí)由于支付作為交易終端的特殊性，也產(chǎn)生了某些把經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)歸因于支付環(huán)節(jié)的傾向，由此也導(dǎo)致了行業(yè)健康發(fā)展的“預(yù)期轉(zhuǎn)弱”。因此，《條例》的出臺進(jìn)一步提升了行業(yè)的法律規(guī)范層級，有助于不斷優(yōu)化行業(yè)秩序與營商環(huán)境，順應(yīng)了中央支持民營企業(yè)和民營資本的戰(zhàn)略方向，在推動“良幣驅(qū)逐劣幣”的前提下，能夠提升支付機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信心和活力。另一方面，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果最終還是體現(xiàn)在客戶感受層面，這就是要堅(jiān)持金融工作的政治性、人民性。由此，《條例》把保護(hù)用戶合法權(quán)益作為重中之重，如特別強(qiáng)調(diào)支付應(yīng)當(dāng)按照公平原則擬定協(xié)議條款，保障用戶知情權(quán)和選擇權(quán)，以及充分揭示支付交易各方的權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)用戶信息保護(hù)等?？梢灶A(yù)見，這將促使支付機(jī)構(gòu)更加合規(guī)、及時(shí)、精準(zhǔn)、適度地滿足人民群眾日益增長的多樣化支付需求。

實(shí)現(xiàn)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，積極助力金融高質(zhì)量發(fā)展

正如金融強(qiáng)國建設(shè)要解決我國金融發(fā)展“大而不強(qiáng)”的矛盾，支付行業(yè)也存在類似的挑戰(zhàn)。我國已形成了包括銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)、外包服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融科技公司等在內(nèi)的、龐大的支付產(chǎn)業(yè)鏈，其中支付機(jī)構(gòu)發(fā)展的部分?jǐn)?shù)量型指標(biāo)雖在全球居于前列，但同時(shí)也需繼續(xù)改善發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)配置、服務(wù)效率與效果等。對此，一方面《條例》更加系統(tǒng)地明確了支付機(jī)構(gòu)的定義和設(shè)立許可，堅(jiān)持持牌經(jīng)營和嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，并且也建立健全了嚴(yán)重違法違規(guī)機(jī)構(gòu)的常態(tài)化退出機(jī)制，這使得行業(yè)“進(jìn)出機(jī)制”更加明確合理，通過“優(yōu)勝劣汰”、“獎優(yōu)罰劣”而實(shí)現(xiàn)行業(yè)提質(zhì)增效的路徑更加清晰。另一方面，《條例》也對支付機(jī)構(gòu)提高自身服務(wù)能力提出了更多要求。如針對支付機(jī)構(gòu)的合規(guī)管理、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度設(shè)計(jì)，對業(yè)務(wù)系統(tǒng)、設(shè)施、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)管理等基礎(chǔ)設(shè)施保障，對用戶與商戶的充分識別與完善服務(wù)等業(yè)務(wù)重點(diǎn)，都做了全面而縝密的描述，有利于引導(dǎo)支付行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動支付機(jī)構(gòu)持續(xù)自我賦能。

把握行業(yè)變革趨勢，努力服務(wù)金融高水平開放

數(shù)字化與新技術(shù)給金融業(yè)帶來日新月異的影響，其中支付行業(yè)更是數(shù)字金融創(chuàng)新的前沿地帶。從銀行卡支付、掃碼支付到刷臉支付、刷掌支付, 滿足了用戶多樣化、個(gè)性化的支付需求，但由于支付理論研究滯后于支付創(chuàng)新實(shí)踐，使得諸多新興支付工具的概念無法形成共識，支付業(yè)務(wù)的邊界也變得模糊。有鑒于此，《條例》對于支付業(yè)務(wù)的重新界定，不僅具有突出的政策意義，也具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。一方面，支付工具創(chuàng)新的共性特征都是圍繞支付安全，利用各種新技術(shù)來改善身份、資金與風(fēng)險(xiǎn)識別，降低支付成本和摩擦，使交易變得更加安全、便捷和高效。從支付創(chuàng)新的全球趨勢來看，支付工具與賬戶之間的資金流、信息流轉(zhuǎn)移關(guān)系，構(gòu)成了認(rèn)識新興支付模式的核心視角。因此，《條例》把支付業(yè)務(wù)劃分為儲值賬戶運(yùn)營與支付交易處理兩類，既符合了現(xiàn)代零售支付創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律，也適應(yīng)了基于賬戶的中國特色支付創(chuàng)新的特點(diǎn)，最終有助于對新興支付活動進(jìn)行“穿透式監(jiān)管”。另一方面，按照中央金融工作會議的要求，在確保國家金融和經(jīng)濟(jì)安全的原則下，我們亟須穩(wěn)步擴(kuò)大金融市場規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，其中支付行業(yè)的開放也是題中應(yīng)有之義。對此，《條例》涉及到的業(yè)務(wù)模式、用戶保護(hù)、跨境展業(yè)等，對于適應(yīng)國際支付領(lǐng)域的游戲規(guī)則，穩(wěn)步提升支付行業(yè)制度型開放水平，都具有重要意義。

完善行業(yè)合作模式，夯實(shí)金融基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)

金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)安全、高效，也需注重互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與合作共贏，支付機(jī)構(gòu)作為支付清算基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，理應(yīng)積極踐行相關(guān)原則。我們看到，《條例》“由點(diǎn)及面”提出許多致力于完善行業(yè)內(nèi)外生態(tài)的規(guī)定。例如，《條例》指出“國家引導(dǎo)、鼓勵(lì)支付機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行開展合作，通過銀行賬戶為單位用戶提供支付服務(wù)”。事實(shí)上，一方面對于多數(shù)中小支付機(jī)構(gòu)來說，與商業(yè)銀行的合作可能實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，服務(wù)效果疊加；另一方面對于具備較好服務(wù)能力與風(fēng)險(xiǎn)管理水平的支付機(jī)構(gòu)來說，也給予了為企業(yè)提供賬戶服務(wù)的適度空間，以及商業(yè)銀行協(xié)助改善相關(guān)服務(wù)的可能性。這對于支付機(jī)構(gòu)更好地支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、中小微企業(yè)的普惠金融需求、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等，都有“雪中送炭”和“錦上添花”的價(jià)值。再比如，《條例》強(qiáng)調(diào)支付機(jī)構(gòu)不得將涉及資金安全、信息安全等的核心業(yè)務(wù)和技術(shù)服務(wù)委托第三方處理；支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和雙方約定處理用戶信息；支付機(jī)構(gòu)與其關(guān)聯(lián)公司共享用戶信息的，應(yīng)當(dāng)向用戶充分披露相關(guān)信息并取得用戶同意，且需確保關(guān)聯(lián)公司的用戶信息處理活動安全合規(guī)，等等。這些內(nèi)容都進(jìn)一步明確了開展行業(yè)合作的“紅線”，也為在合規(guī)前提下進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值、推動行業(yè)技術(shù)與業(yè)務(wù)合作提供了依據(jù)。

把握行業(yè)安全底線，全面加強(qiáng)監(jiān)管與防范風(fēng)險(xiǎn)

中央金融工作會議提出要切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。我們看到，隨著數(shù)字技術(shù)與支付產(chǎn)業(yè)的快速融合，支付創(chuàng)新的伴生風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，支付機(jī)構(gòu)的違規(guī)經(jīng)營也時(shí)有發(fā)生。對此，《條例》中的大量內(nèi)容都是著眼于落實(shí)中央金融工作會議精神，以加強(qiáng)全鏈路、全周期監(jiān)管為抓手，努力改善行業(yè)秩序與市場環(huán)境。例如，《條例》指出“支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循反洗錢與反恐怖主義融資、反電信詐騙、防范和處置非法集資、打擊賭博等規(guī)定，采取必要措施防范違法犯罪活動”，旨在從支付環(huán)節(jié)為黑灰產(chǎn)業(yè)、非法活動戴上“緊箍咒”。再如，《條例》指出“支付機(jī)構(gòu)為跨境交易提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)遵守跨境支付、跨境人民幣業(yè)務(wù)、外匯管理以及數(shù)據(jù)跨境流動的有關(guān)規(guī)定”，也是為跨境支付服務(wù)的順暢展業(yè)而“保駕護(hù)航”。此外，《條例》依法加大了對嚴(yán)重違法違規(guī)行為的處罰力度，以進(jìn)一步提升違法違規(guī)成本，對潛在行業(yè)“劣幣”起到震懾作用。

綜合來看，《條例》是影響非銀行支付行業(yè)發(fā)展進(jìn)程的一份重要行政法規(guī)，也是從支付角度落實(shí)金融強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)的重要制度保障之一。當(dāng)然，《條例》要充分發(fā)揮應(yīng)用的價(jià)值，還需要持續(xù)梳理和完善各類已有政策文件，發(fā)揮《條例》的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；盡快完善和推出相關(guān)細(xì)則，設(shè)計(jì)好支撐《條例》高效落地的配套措施；加強(qiáng)全球視野下的支付理論、政策與實(shí)踐研究，為《條例》引領(lǐng)非銀行支付行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。