全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員?高虎城

委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

習(xí)近平總書(shū)記高度重視濕地保護(hù)工作，多次對(duì)濕地保護(hù)作出重要指示批示。黨中央把濕地保護(hù)和修復(fù)納入生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神和黨中央決策部署，將濕地保護(hù)立法列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃，由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭研究起草和提請(qǐng)審議。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長(zhǎng)多次就濕地保護(hù)立法作出批示指示，提出要求。全國(guó)人大環(huán)資委制定了立法工作方案，成立了濕地保護(hù)立法領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參與的起草小組，抓緊立法調(diào)研論證起草工作。遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則，著眼強(qiáng)化濕地保護(hù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦?jié)竦乇Ｗo(hù)和修復(fù)，深入開(kāi)展調(diào)查研究，充分聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，廣泛聽(tīng)取地方以及專(zhuān)家意見(jiàn)，就重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題論證，著力提高立法質(zhì)量。經(jīng)過(guò)深入研究論證，認(rèn)真吸納各方面意見(jiàn)，反復(fù)修改，形成了《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”），已經(jīng)全國(guó)人大環(huán)資委第二十七次全體會(huì)議審議通過(guò)。有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、濕地保護(hù)立法的重要性和必要性

（一）濕地保護(hù)立法是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示和黨中央決策部署的重要舉措。黨的十八大和十九大報(bào)告分別提出“擴(kuò)大濕地面積，保護(hù)生物多樣性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”和“強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)指出，要建立濕地保護(hù)修復(fù)制度，實(shí)行濕地面積總量管理，嚴(yán)格濕地用途管制，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，為濕地保護(hù)立法指明了方向，提供了根本遵循。針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行立法，將習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示和黨中央決策部署落實(shí)落細(xì)，將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，為全社會(huì)強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供法律遵循。

（二）濕地保護(hù)立法是為強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供法治保障的迫切需要。濕地是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我國(guó)生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均提出要制定濕地保護(hù)方面的法律法規(guī)。針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護(hù)法律制度體系，為強(qiáng)化濕地的保護(hù)和修復(fù)提供法治保障。

（三）濕地保護(hù)立法是堅(jiān)持人民至上、回應(yīng)社會(huì)期待的必然要求。人和自然是生命共同體。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。濕地保護(hù)立法也是多年來(lái)代表持續(xù)關(guān)注的重要議題，十屆全國(guó)人大會(huì)議以來(lái)，陸續(xù)有代表提出濕地保護(hù)立法的相關(guān)議案和建議，這些議案表達(dá)了代表的意愿，也反映了人民的心聲。濕地保護(hù)立法堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，通過(guò)制度規(guī)范保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

（四）濕地保護(hù)立法是履行濕地公約的重要行動(dòng)。經(jīng)過(guò)近50年發(fā)展歷程，《國(guó)際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“濕地公約”）已經(jīng)從單純的候鳥(niǎo)保護(hù)，轉(zhuǎn)向濕地生態(tài)系統(tǒng)的全面保護(hù)，更加注重濕地生態(tài)系統(tǒng)及其多種功能的發(fā)揮。2021年是濕地公約締約50周年，我國(guó)將于2021年在武漢承辦濕地公約第十四屆締約方大會(huì)。加快我國(guó)濕地保護(hù)立法進(jìn)程，對(duì)于全面履行濕地公約，參與和引領(lǐng)國(guó)際濕地保護(hù)，彰顯中國(guó)推進(jìn)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的良好國(guó)際形象，具有重要的促進(jìn)作用。

從本世紀(jì)以來(lái)，各地根據(jù)本地區(qū)濕地保護(hù)的需要，陸續(xù)出臺(tái)地方性濕地保護(hù)條例和規(guī)定。目前，已有28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)了濕地保護(hù)的地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護(hù)制度措施，為濕地保護(hù)立法提供了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、法律制定的指導(dǎo)思想和原則

濕地保護(hù)立法的指導(dǎo)思想是，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于濕地保護(hù)的重要指示要求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，建立濕地保護(hù)修復(fù)制度，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能，維護(hù)濕地生物多樣性，保障生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

濕地保護(hù)立法的基本原則：一是堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)和合理利用，推動(dòng)濕地的系統(tǒng)保護(hù)和可持續(xù)利用；二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重解決濕地保護(hù)中存在的主要問(wèn)題，妥善處理濕地保護(hù)中政府有關(guān)部門(mén)的相互關(guān)系，做好與相關(guān)法律的銜接，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可操作性；三是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，充分發(fā)揮社會(huì)各界在濕地保護(hù)、修復(fù)工作中的作用；四是堅(jiān)持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實(shí)踐證明可行的做法，借鑒國(guó)際濕地立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

三、草案的主要內(nèi)容

草案分為總則、濕地管理、濕地保護(hù)、濕地修復(fù)、檢查與監(jiān)督、法律責(zé)任和附則，共7章59條。主要內(nèi)容包括：

（一）關(guān)于適用范圍。草案明確本法適用的濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物棲息、生長(zhǎng)功能的人工濕地。國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理及名錄制度。根據(jù)實(shí)踐中濕地管理情況，明確規(guī)定水田和人工養(yǎng)殖水域、灘涂的保護(hù)、利用及相關(guān)管理活動(dòng)適用土地管理法和漁業(yè)法、海域使用管理法等有關(guān)法律的規(guī)定，明確江河、湖泊、海域等濕地的保護(hù)、利用及相關(guān)管理活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)適用水法、防洪法、水污染防治法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法等有關(guān)法律的規(guī)定（第二條）。

（二）關(guān)于濕地管理體制。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和國(guó)務(wù)院“三定”方案，草案明確國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門(mén)負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，擬定濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，監(jiān)督管理濕地的開(kāi)發(fā)利用。國(guó)務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)承擔(dān)濕地管理、保護(hù)和修復(fù)等有關(guān)工作?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地保護(hù)協(xié)調(diào)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作（第五條）。尊重濕地保護(hù)管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門(mén)職責(zé)分工，在濕地管理、保護(hù)、修復(fù)等各章具體條款中，明確了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的相應(yīng)職責(zé)。

（三）關(guān)于濕地分級(jí)管理和濕地名錄制度。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過(guò)的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》關(guān)于“建立濕地分級(jí)體系”的要求，對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理制度。規(guī)定國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行分級(jí)管理及名錄制度（第二條）。按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地（第十二條）。國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)發(fā)布國(guó)家重要濕地名錄。省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)制定省級(jí)重要濕地名錄，并按照濕地資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果在相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃中劃定一般濕地范圍（第十三條）。相關(guān)名錄制定主體應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定及時(shí)發(fā)布名錄。

（四）關(guān)于濕地調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃和重要濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警。根據(jù)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》和自然資源部印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的特殊要求，對(duì)濕地調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃和重要濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警作出系統(tǒng)規(guī)定：一是明確全國(guó)濕地調(diào)查評(píng)價(jià)的責(zé)任主體和具體內(nèi)容；二是明確全國(guó)濕地保護(hù)規(guī)劃的編制和調(diào)整程序及要求；三是明確重要濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警的具體內(nèi)容和要求（第十條、第十四條、第二十條）。

（五）關(guān)于濕地合理利用。根據(jù)《建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》“堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用”的原則和“探索全民共享機(jī)制”的要求，推動(dòng)濕地成為人民群眾共享的綠意空間，在明確濕地合理利用要求（第二十二條）的前提下，鼓勵(lì)單位和個(gè)人開(kāi)展符合濕地保護(hù)要求的多種利用活動(dòng)，鼓勵(lì)有關(guān)單位優(yōu)先安排當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c濕地生態(tài)管護(hù)；縣級(jí)以上地方人民政府可以采取定向扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引社會(huì)資金、社區(qū)共建等方式，推動(dòng)濕地周邊地區(qū)綠色發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)相協(xié)調(diào)（第二十五條、第二十六條）。

（六）關(guān)于濕地保護(hù)和修復(fù)。一是明確了濕地保護(hù)方式；二是提出了濕地利用要求；三是規(guī)范了濕地修復(fù)原則、責(zé)任主體、修復(fù)方案及措施等；四是對(duì)紅樹(shù)林濕地和泥炭沼澤濕地的保護(hù)和修復(fù)作出具體規(guī)定（第二章、第三章）。

（七）關(guān)于檢查與監(jiān)督和法律責(zé)任。草案對(duì)濕地執(zhí)法主體、檢查措施及行政相對(duì)人的配合義務(wù)等作出規(guī)定（第五章）。明確監(jiān)管部門(mén)及工作人員不依法履職和違法主體直接破壞濕地的法律責(zé)任，對(duì)其他法律中已經(jīng)有明確法律責(zé)任的違法行為，本法不做重復(fù)性規(guī)定，同時(shí)作出了與相關(guān)法律的銜接性規(guī)定（第六章）。

草案和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。