章成 陸雨彤

航運業(yè)碳排放問題突出，綠色航運作為推動航運業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，正逐漸成為國際關(guān)注的焦點。在2005年，歐盟開始推行全球首個碳排放交易系統(tǒng)（以下簡稱“EU-ETS”“ETS”）。從2024年起，EU-ETS覆蓋的行業(yè)將擴大至航運業(yè)。

EU-ETS階梯式適用于航運業(yè)

EU-ETS是目前世界上最大的碳排放交易市場。EU-ETS以“總量控制與交易”為原則，為歐盟各成員國設(shè)立了碳減排目標，并通過市場機制鼓勵企業(yè)減少溫室氣體排放，能夠預(yù)先限制整體排放量。EU-ETS在歐盟內(nèi)部通過協(xié)議分擔碳減排任務(wù)，覆蓋能源、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的溫室氣體排放，通過免費發(fā)放和拍賣兩種方式向企業(yè)分配碳排放配額，并且免費配額逐年減少，拍賣配額逐年增加，若碳排放量超過配額，則需要額外購買超出部分。

歐盟將航運業(yè)納入EU-ETS體系是其在綠色航運方面加大步伐的重要措施，也是歐盟在復(fù)雜的國際形勢和內(nèi)部離心力量增強形勢下重塑自身競爭力的選擇。從2024年至2027年，EU-ETS將逐步覆蓋歐盟航運業(yè)，形成階梯式適用。在船舶的適用范圍上，2024年起適用于5000總噸及以上的貨船和客船，2025年起適用于低于5000總噸但不低于400總噸的貨船，2027年起適用于5000總噸及以上的海洋工程船舶。實施步驟為，航運公司從2024年開始記錄全年排放量，2025年應(yīng)繳納2024年報告排放量40%的排放配額，2026年應(yīng)繳納2025年報告排放量70%的排放配額，2027年及以后則為100%的排放配額。

EU-ETS適用于航運業(yè)的地理范圍以航線為基礎(chǔ)，若船舶從歐盟成員國管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)并到達歐盟成員國管轄范圍內(nèi)港口，或在歐盟成員國管轄的港口內(nèi)，則需要計算全部排放量。若船舶從歐盟成員國管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)到達歐盟管轄以外的港口，或與之相反，則需要計算排放量的50%。需要報告排放量的船舶溫室氣體類型包括二氧化碳、甲烷與一氧化二氮。

明確航運業(yè)碳交易責任主體

在2024年3月1日發(fā)布的新修訂的2003/87/EC號指令中，EU-ETS對需要承擔溫室氣體排放責任的主體“航運公司”進行了詳細規(guī)定，包括船舶所有人，以及已從船舶所有人處取得船舶經(jīng)營責任，并承擔《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》相關(guān)義務(wù)和責任的船舶管理人和光船承租人。

由于在航運業(yè)中船舶租賃較為普遍，船舶管理人、船舶所有人通常不是船舶的直接經(jīng)營者，因此依據(jù)“污染者付費”原則，二者不會是碳交易費用的最終承擔者。船舶所有人應(yīng)與交易相對方簽署“授權(quán)書”，轉(zhuǎn)讓其在EU-ETS下的義務(wù)。承擔EU-ETS義務(wù)的“污染者”應(yīng)為決定購買EU-ETS涉及燃料、航線運營等事項的一方。在實踐中，歐盟支持ETS義務(wù)的履行成本最終由燃料的購買方或船舶的運營者承擔。當船舶的實際運營者和船東因破產(chǎn)等無法承擔費用的，船舶所有人可能會被認定為最終責任人。

根據(jù)EU-ETS，航運公司首先需要向主管機關(guān)申請開立賬戶，一個航運公司對應(yīng)一個主管機關(guān)和賬戶。不論航運公司屬于哪個國家，其主管機關(guān)均須為歐盟成員國內(nèi)的國內(nèi)機關(guān)。目前，除了歐盟已公布的航運公司及其主管國，其他航運公司可以根據(jù)4年內(nèi)?？看螖?shù)最多的歐盟成員國作為主管國，若4年內(nèi)未停靠，則以第一次?？康臍W盟成員國為準。其后的義務(wù)包括定期提交監(jiān)測計劃、上一年度公司船舶及公司總體的溫室氣體排放報告、繳納排放配額等。這些義務(wù)較為專業(yè)和復(fù)雜，在實際操作中交由船舶管理人履行更為便利，船舶管理人也可能會據(jù)此收取附加費用。因此，不同的交易主體在未來有必要在船管協(xié)議、租船合同中添加EU-ETS條款，對責任和義務(wù)進行合理分配。

2015年，歐盟建立了航運業(yè)溫室氣體排放的監(jiān)測、報告與核查（monitoring，reporting and verification，以下簡稱“MRV”）制度。MRV是歐盟將EU-ETS適用于航運業(yè)的早期準備工作，將強制手段與市場機制相結(jié)合，形成了配套制度。MRV主要通過強制收集航運公司內(nèi)部產(chǎn)生的溫室氣體排放數(shù)據(jù)并進行核算，為碳減排計劃的執(zhí)行、碳配額的數(shù)量和價格提供可靠的數(shù)據(jù)支持。隨著EU-ETS擴大適用于航運業(yè)，MRV制度也進行了同步修改，在船舶類型以及溫室氣體類型等方面修改至與EU-ETS的范圍相同。

EU-ETS適用于航運業(yè)飽受爭議

目前，國際航運領(lǐng)域尚未建立普遍的碳排放交易機制。但歐盟碳排放交易制度并不局限于歐盟內(nèi)部，將全球船舶納入EU-ETS和EU-MRV的機制之下屬于通過單邊行為為其他國家施加義務(wù)，引起了國際社會的反對。歐盟不僅對發(fā)生在歐盟境內(nèi)的船舶溫室氣體排放進行管轄，也對發(fā)生在歐盟境外的船舶溫室氣體排放進行管轄，構(gòu)成域外管轄，在國際法上的合法性存疑。對于船舶來說，在歐盟海域外可能將受到船旗國、歐盟、國際航運規(guī)則的三重管制壓力。

此外，歐盟將航運業(yè)納入EU-ETS體系違背了國際環(huán)境法“共同但有區(qū)別”原則。“共同但有區(qū)別”原則要求在全球環(huán)境治理中發(fā)達國家承擔比發(fā)展中國家更大的責任，根據(jù)各國國情的不同采取適當行動和措施。不同國家、不同航運公司的碳監(jiān)測、碳減排水平存在差異，而EU-ETS規(guī)則未對不同國家的國情和經(jīng)濟發(fā)展水平進行區(qū)分。由于各國航運企業(yè)的碳排放量、碳配額、碳信用等存在不確定性，且二氧化碳以及其他溫室氣體不同于一般工業(yè)排放，其排放源分散、移動性強，且受到航行路線、船舶類型、燃料種類等多種因素的影響，對計量、監(jiān)測和報告航運活動中的碳排放量的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)管理提出了極高要求。一方面，會給其他國家的政策帶來壓力，增加發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的綠色壁壘。另一方面，會導(dǎo)致發(fā)展中國家的航運公司承擔更高昂的減排責任和成本。

EU-ETS作為區(qū)域單邊立法背離了IMO的統(tǒng)籌管理。盡管EU-ETS和MRV制度在市場化措施、減排數(shù)據(jù)監(jiān)管方面具有一定的先進性，可以通過影響IMO的規(guī)則制定提高國際航運碳減排治理標準，但歐盟與IMO之間尚未建立制度間的銜接，使得國際綠色航運治理規(guī)則碎片化，沖擊國際航運碳減排多邊框架。一些船舶可能會通過購買配額規(guī)避IMO排放標準。歐盟作為EU-ETS規(guī)則的制定者，掌握著規(guī)則和定價的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)先權(quán)。若EU-ETS的單邊定價本身無法與國際多邊市場兼容，反而會對發(fā)展中國家施加不公平的負擔。此外，EU-ETS作為市場手段通過定價交易的方式鼓勵各國企業(yè)減排，限定了排放總額但沒有規(guī)定具體減排措施的結(jié)果導(dǎo)向卻可能致使航運公司采取繞航、在特定港口更換船舶的方式達到監(jiān)管統(tǒng)計上減排的結(jié)果。一些船舶為了避免掛靠歐盟港口，可能會行駛更長的航程，排放更多的溫室氣體，并不一定能在實際上有效激發(fā)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的主觀能動性。

（作者單位：武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院）