導讀

“基層強則國家強，基層安則天下安?！碑?0多萬個城市社區(qū)、40多萬個行政村的基層自治組織被賦予更清晰的權責邊界、更充足的資源保障、更開放的參與空間，一幅“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層治理圖景正在廣袤的中國大地徐徐展開。這既是鋪筑國家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)固基石，也為中國式民主作出了鮮活注腳，讓億萬人民在共建共治共享中，觸摸到民主最真實的溫度。

記者 張維煒

全國14億多人民生產(chǎn)生活的重心在基層，健全基層民主制度體系和工作體系，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基礎性工程。

2025年6月底，兩部有關基層群眾自治組織制度的基本法律——村民委員會組織法和城市居民委員會組織法（以下簡稱“兩委”組織法）同時迎來修改。村委會組織法修正草案和居委會組織法修訂草案“攜手”提請十四屆全國人大常委會第十六次會議審議，著力完善選舉制度、議事程序，健全組織機構，強化民主管理和民主監(jiān)督，增強保障機制等，進一步發(fā)揮村民（居民）自治在基層治理中的作用。

全國人大社會建設委員會主任委員楊振武在作修法草案的說明時表示，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，學習貫徹習近平總書記關于基層治理的重要論述，貫徹落實黨中央決策部署，有必要認真總結“兩委”組織法實施以來特別是黨的十八大以來基層治理和基層群眾自治的實踐經(jīng)驗，適應新形勢新任務新要求，回應社會關切，對現(xiàn)行法進行修改完善。

“基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度，各方關注度很高。”審議中，常委會組成人員一致認為，此次修改“兩委”組織法，是堅持和加強黨對基層治理全面領導的必然要求，是堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展全過程人民民主的重要舉措，是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，具有重要意義。

2025年6月24日，十四屆全國人大常委會第十六次會議審議城市居民委員會組織法修訂草案、村民委員會組織法修正草案。攝影/馮添

強基固本，

堅持和加強黨對基層治理全面領導

“基礎不牢，地動山搖?！敝挥邪鸦鶎狱h組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。

黨的十八大以來，基層群眾自治創(chuàng)新更加活躍，從小院“圓桌會”到線上“議事群”，在村（社區(qū)）基層黨組織領導下，村民（居民）委員會組織群眾創(chuàng)造出更多充滿煙火氣的基層自治新形式，基層自治活力進一步增強。

習近平總書記多次就強化黨建引領基層治理作出重要論述，強調要持續(xù)夯實基層基礎，推進以黨建引領基層治理，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用；要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系。黨的二十大和二十屆三中全會要求健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制。

黨中央先后制定出臺《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》、《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》等重要文件，2023年黨和國家機構改革，組建中央社會工作部，2024年首次召開中央社會工作會議等，都是加強黨對基層治理全面領導的重要決策部署。

本次修法將“加強黨對村民（居民）自治工作的領導，確保黨的領導貫穿村民（居民）委員會工作的全過程、各方面”作為一項重要原則加以遵循。

在“總則”中增加規(guī)定，村民（居民）委員會的工作要堅持黨的領導，黨在農(nóng)村（社區(qū)）的基層組織領導和支持村民（居民）委員會行使職權；中央和地方基層群眾自治指導監(jiān)督部門指導和監(jiān)督農(nóng)村（城市）基層群眾自治工作。

進一步優(yōu)化權力配置，明確規(guī)定，村民（居民）委員會主任可以由村（社區(qū)）黨組織負責人通過法定程序擔任，村民（居民）委員會成員和村（社區(qū)）黨組織領導班子成員可以交叉任職。

在議事協(xié)商方面增加規(guī)定，需由村民（居民）會議或者村民（居民）代表會議決定的重要事項，應當先經(jīng)村（社區(qū)）黨組織研究討論等，以便有效提升基層治理效能。

“這些規(guī)定進一步強化了基層黨組織的政治功能和組織功能?！背Ｎ瘯M成人員表示，將確保黨在基層治理領域充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，為黨全面領導基層治理提供法治保障。

激活村民自治，

為鄉(xiāng)村振興注入“民主基因”

村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治的組織者、推動者和實踐者。回溯村民自治制度的發(fā)展歷程，本次修法具有承前啟后的重要意義。

1987年村民委員會組織法（試行）通過，開啟了一次中國基層民主的“破冰之旅”；1998年正式法律頒布，確立了村民自治的法律地位；2010年法律全面修訂，解決了選舉程序、監(jiān)督機制等關鍵問題；2018年進行個別修改，將村民委員會任期由三年修改為五年。

如今，距離上次法律“大修”已過去15年。隨著脫貧攻堅取得偉大勝利、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施，農(nóng)村面貌正在發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)村基層治理實踐中積累了一些新的經(jīng)驗做法，也面臨一些新情況新問題。

本次修法認真總結村民委員會組織法實施以來，特別是黨的十八大以來，基層治理和基層群眾自治的實踐經(jīng)驗，以法治思維和法治方式對實踐中的痛點難點作出回應，聚焦黨建引領、人才引進、議事協(xié)商、保障機制等深層次問題，進一步激活村民自治的內(nèi)生動力，提升基層治理效能。

根據(jù)實踐發(fā)展情況，在立法宗旨中增加“健全基層群眾自治制度”、“促進鄉(xiāng)村全面振興，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等內(nèi)容。

草案說明提到，當前，大量青壯年農(nóng)民進城務工、定居，部分農(nóng)村“空心化”、老齡化現(xiàn)象突出，人際聯(lián)系弱化，村民參與公共事務熱情降低，村民委員會組織村民開展自治難度增加。

修正草案拓寬“非戶籍參選通道”，規(guī)定從事村務工作一年以上的非戶籍人員經(jīng)村民同意可參加選舉。這一規(guī)定為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、駐村干部等城市人才下鄉(xiāng)打開通道，既尊重了村民自治的主體地位，又為破解“能人難留”困境提供了法律路徑。

直擊一些地方“家族勢力”的現(xiàn)實隱患，規(guī)范村民選舉委員會的組成，明確村民委員會成員實行近親屬回避，增加規(guī)定村民選舉委員會成員的近親屬被提名為村民委員會成員候選人的，應當退出村民選舉委員會，從源頭上維護選舉公平。

議事協(xié)商是村民行使民主權利的重要途徑，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度安排。翻開草案，從規(guī)范村民會議的召開頻次，規(guī)定村民會議每年至少召開一次，到根據(jù)建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的需要，增加村民會議、村民代表會議討論決定“涉及村莊規(guī)劃、建設等鄉(xiāng)村建設重要事項、重點幫扶人員和方案”等職權，再到增加村民委員會組織民主協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商事項、主體、形式和程序以及協(xié)商結果的落實，一系列規(guī)定的完善都使群眾的訴求表達更加充分順暢、更加直接有效。

“四議兩公開”工作制度的法治化，是本次修法的一大亮點。這一發(fā)源于河南鄧州的基層創(chuàng)造，曾被習近平總書記兩度點贊、三次寫入中央一號文件，如今被正式寫入法律。其核心要義在于：重要事項必須經(jīng)過村黨支部提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議和村民會議決議，實現(xiàn)決議公開、實施結果公開。這標志著黨領導下的基層民主實踐完成了從“方法創(chuàng)新”到“制度定型”的實質跨越。

對村委會的經(jīng)費保障不僅關系基層干部隊伍的穩(wěn)定和服務能力的提升，而且直接影響著農(nóng)村發(fā)展的活力。

回應基層期盼，本次修法對“村民委員會工作的保障”設立專章，明確村民委員會日常運轉經(jīng)費、成員基本報酬標準由縣級以上人民政府規(guī)定，并由縣級人民政府給予適當補助；村集體經(jīng)濟收入應當適當用于村公共事務和公益事業(yè)、村民委員會運轉保障以及誤工人員補貼。落實黨中央推進基層減負賦能的決策部署，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會協(xié)助政府開展工作應當提供必要的經(jīng)費和條件等。

一部法律修改，折射出的是中國基層民主治理的深刻轉型。審議中，常委會組成人員表示，村民委員會組織法關系億萬農(nóng)民的切身利益，關系農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，通過修法將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供堅實的法律支撐，讓鄉(xiāng)村自治煥發(fā)出新的生機與活力。

完善居民議事協(xié)商，

助力城市托舉更美好的生活

我國城市居民自治的立法工作始于新中國成立初期，1954年，城市居民委員會組織條例出臺；1989年，城市居民委員會組織法通過；2018年12月，城市居民委員會組織法與村民委員會組織法同步作出個別修改，將居民委員會任期由三年修改為五年。

現(xiàn)行法施行30多年間，我國經(jīng)歷了歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市規(guī)模不斷擴大，城市面貌日新月異，現(xiàn)行法已經(jīng)明顯不適應時代發(fā)展需要。

據(jù)了解，本次是對該法的首次“大修”，提請初審的修訂草案共7章50條，增加了“總則”，同時對居民委員會組成和職責、選舉制度、議事協(xié)商、民主管理和監(jiān)督、工作保障等進行了全面修改完善。

當前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到66%，每個居民委員會平均服務約3000戶、近萬人，是新中國成立初期的10倍多，社區(qū)人口規(guī)模顯著增加、人口密度顯著增大。適應這一發(fā)展變化，修訂草案調整居民委員會設立標準，將現(xiàn)行法規(guī)定“一般在一百戶至七百戶的范圍設立”，修改為“一般在一千戶至三千戶的范圍內(nèi)設立，也可以根據(jù)實際需要，在適當范圍內(nèi)設立”。

與村委會選舉制度改革相呼應，城市居民委員會組織法在選舉方面也作出完善，打破戶籍限制，明確戶籍不在本社區(qū)但在本社區(qū)常住的居民、在本社區(qū)工作六個月以上的社區(qū)工作者可依法參加選舉。

針對社區(qū)調解糾紛的難點，完善居民委員會的職責任務，增加了引導居民踐行社會主義核心價值觀、指導協(xié)助設立業(yè)主大會等內(nèi)容。

根據(jù)目前社區(qū)規(guī)模普遍較大的實際，草案降低提議召集居民會議的法定人數(shù)要求，便于居民會議召開；增加居民代表會議制度，規(guī)范居民代表會議召開。

這些年來，群眾對社區(qū)服務的需求日益多樣化、精細化，特別是老年人、殘疾人、未成年人、低收入人口等困難弱勢群體需要更多幫扶，亟待引入社會力量參與。

為完善居民委員會工作保障，修訂草案明確居民委員會可以采取多元化的籌資機制；基層政府需要居民委員會協(xié)助開展工作應當提供必要的經(jīng)費和條件；有關部門委托居民委員會協(xié)助開展工作的事項應當符合法律、法規(guī)規(guī)定，所需經(jīng)費由委托部門承擔。地方各級人民政府從規(guī)劃、設施、信息化建設、人員培訓等方面對居民委員會做好保障。

隨著2025年“十四五”規(guī)劃收官的臨近，新一輪村（社區(qū)）“兩委”換屆工作將在全國陸續(xù)展開。目前，村民委員會組織法修正草案和城市居民委員會組織法修訂草案已在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見，廣泛吸納公眾意見。我們相信，在修改后的“兩委”組織法的守護下，農(nóng)村、城市基層治理會越走越好，邁向更規(guī)范、更民主的新階段。