□ 法治觀察

綠水青山是人民群眾美好生活的重要組成部分，也是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的直接體現(xiàn)。建立橫向生態(tài)保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

□ 王清軍

近日，財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出推動建立覆蓋更加全面、權(quán)責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。

生態(tài)保護補償，是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)葯C制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才牛康氖潜Ｗo和改善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)保護者和受益者之間的互動關(guān)系，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。橫向生態(tài)保護補償機制，是在生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地之間，建立起成本共擔、效益共享、合作共治的機制。

在生態(tài)保護補償制度體系中，橫向生態(tài)保護補償機制的地位較為特殊，作用或意義更為重大。這是因為，橫向補償介于政府補償與市場補償之間，兼具政府補償和市場補償?shù)母髯员容^優(yōu)勢，且能夠充當政府補償與市場補償相互連結(jié)的橋梁。憑借比較優(yōu)勢和橋梁定位，橫向生態(tài)保護補償機制暢通了“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化渠道，讓“綠水青山”保護者和受益者均能獲得各自利益滿足，這在實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動之同時，更能促進不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨和國家高度重視生態(tài)保護補償制度建設(shè)。黨的二十大報告提出“完善生態(tài)保護補償制度”，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)“健全橫向生態(tài)保護補償機制”。近年來，我國生態(tài)保護補償制度的法治化進程加快推進。繼環(huán)境保護法、長江保護法、黃河保護法等法律相繼確立生態(tài)保護補償制度之后，2024年，國務(wù)院公布《生態(tài)保護補償條例》，基本實現(xiàn)了對財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)囊?guī)范化。

一段時間以來，在相關(guān)部門的持續(xù)發(fā)力下，縱深推進橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)取得較好成效，但也要看到，橫向生態(tài)保護補償機制運行過程中還面臨諸多難點堵點問題。一是補償領(lǐng)域?qū)用?，偏重于流域橫向補償?shù)慕?jīng)驗積累，對森林、大氣等具有外溢性生態(tài)環(huán)境要素橫向補償?shù)膶崿F(xiàn)路徑關(guān)注不足；二是補償權(quán)責配置層面，未能有效厘清各級政府之間在跨界橫向補償事權(quán)上的職責分工；三是在出資、補償方式層面，仍以財政補償、資金補償為主，市場化、多元化補償機制顯著不足；四是在補償配套措施層面，平臺支撐和共享信息機制等管理服務(wù)功能受限，治理效能仍有較大提升空間。

《意見》作為新階段橫向生態(tài)保護補償機制頂層設(shè)計的制度文件，對補償機制的工作目標、重點任務(wù)和具體措施作出了系統(tǒng)部署，建立健全分層分類的橫向生態(tài)保護補償機制，有助于解決現(xiàn)實中的堵點難點問題。比如針對生態(tài)補償權(quán)責配置不清之難題，明確了中央層面統(tǒng)一建立長江、黃河等大江、大河干流補償機制，地方層面自主深化除大江、大河干流之外的重點流域補償機制建設(shè)，通過“統(tǒng)分結(jié)合”思路初步解決了中央與地方在重點流域橫向生態(tài)補償機制建設(shè)的權(quán)責分工。針對補償領(lǐng)域范圍不廣之難題，要求加快探索其他生態(tài)環(huán)境要素指標設(shè)定、數(shù)據(jù)監(jiān)測、保護成本核算等，因地制宜拓展森林、大氣、濕地等領(lǐng)域的橫向生態(tài)保護補償機制，拓展補償領(lǐng)域。針對補償方式單一之難題，鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用和保護修復不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護修復主體利益連接機制，通過深化橫向補償內(nèi)涵，能夠?qū)崿F(xiàn)補償參與主體、出資方式、補償方式的多元化。針對治理效能不足之難題，要求發(fā)揮橫向補償機制管理平臺在數(shù)據(jù)綜合集成、全面系統(tǒng)的優(yōu)勢，夯實平臺支撐。

此外，《意見》還就如何豐富補償要素、完善補償標準等提出了具體要求。這些規(guī)定都具有極強的現(xiàn)實針對性，將進一步暢通“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化渠道。

綠水青山是人民群眾美好生活的重要組成部分，也是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的直接體現(xiàn)。建立橫向生態(tài)保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升全社會保護綠水青山的積極性、主動性。期待各地都能認真落實《意見》各項要求，促進“覆蓋更加全面、權(quán)責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效”的橫向生態(tài)保護補償機制長效化運行，推動我國的天更藍、地更綠、水更清，萬里河山多姿多彩，人與自然和諧共生。

（作者系華中師范大學法學院教授、《生態(tài)保護補償條例》起草專家組成員）