新修訂的行政復(fù)議法深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于行政復(fù)議工作的重要指示精神和黨中央有關(guān)決策部署，緊緊圍繞行政復(fù)議主渠道目標(biāo)，對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)，強(qiáng)化行政復(fù)議變更決定的優(yōu)先適用是其中重要內(nèi)容。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)于行政行為內(nèi)容不適當(dāng)、未正確適用依據(jù)或者事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)等情形，可以徑行變更，體現(xiàn)了行政系統(tǒng)內(nèi)部更高效的層級(jí)監(jiān)督功能，是高質(zhì)效辦理行政復(fù)議案件、化解行政爭(zhēng)議的重要制度設(shè)計(jì)，也是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的客觀要求。為進(jìn)一步指導(dǎo)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確適用行政復(fù)議變更決定，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，推進(jìn)行政復(fù)議主渠道建設(shè)，司法部遴選了第七批貫徹實(shí)施新修訂行政復(fù)議法典型案例，現(xiàn)予以發(fā)布。這批典型案例共5個(gè)，均為行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用不同情形作出變更決定，體現(xiàn)了行政復(fù)議高效監(jiān)督行政行為，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要作用。

一、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合理行使裁量權(quán)，提升行政執(zhí)法質(zhì)效

行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查，不僅審查合法性，也要審查合理性，比如案例4“某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案”，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但沒(méi)有充分考慮申請(qǐng)人違法行為持續(xù)時(shí)間、積極整改的態(tài)度、整改措施和整改效果及社會(huì)危害程度等因素，對(duì)申請(qǐng)人作出行政處罰決定屬于處罰幅度不適當(dāng)。為貫徹包容審慎以及處罰與教育相結(jié)合的行政執(zhí)法理念，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)對(duì)處罰幅度進(jìn)行了合理調(diào)整，既維護(hù)法律權(quán)威，又引導(dǎo)企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，讓行政執(zhí)法既有力度，也有溫度。

二、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用依據(jù)，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行

法律、法規(guī)和規(guī)章是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的基本依據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，選擇正確的法律法規(guī)規(guī)章作為作出行政行為的法律依據(jù)，未正確適用依據(jù)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以依法適用變更決定。比如案例5“李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案”，行政機(jī)關(guān)在有上位法依據(jù)的情況下，未適用法律依據(jù)而是直接適用了工作規(guī)范作為行政行為的依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更決定直接對(duì)該行政行為進(jìn)行糾正，確保行政權(quán)力在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。比如案例3“楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人長(zhǎng)期遭受家暴傷害，在被家暴過(guò)程中反擊，其情節(jié)雖然不構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)，但屬情節(jié)特別輕微，依法應(yīng)適用不予處罰的法律規(guī)定。被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人作出拘留3日的行政處罰時(shí)未考慮到上述情節(jié)，屬于未正確適用依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出對(duì)申請(qǐng)人不予行政處罰的變更決定，有效保護(hù)了申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

三、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)查清事實(shí)依據(jù)，彰顯行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)

無(wú)論是作出行政行為，還是辦理行政復(fù)議案件，都必須堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。行政行為事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)的，適用變更程序直接作出新的行政行為，避免行政行為重啟給申請(qǐng)人帶來(lái)維權(quán)成本增加，體現(xiàn)了行政復(fù)議高效便捷的原則。比如案例2“某公司不服四川省某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)違約金支付決定行政復(fù)議案”，被申請(qǐng)人未能準(zhǔn)確查明項(xiàng)目投產(chǎn)建成和違約金計(jì)算起始時(shí)間，認(rèn)定事實(shí)不清，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)后，依法直接確定新的違約金數(shù)額，更好地保障了企業(yè)的合法權(quán)益。比如案例1“賴某不服福建省某縣人力資源和社會(huì)保障局不予工傷認(rèn)定行政復(fù)議案”，被申請(qǐng)人因認(rèn)為申請(qǐng)人不符合“上下班途中的合理路線”，不予認(rèn)定工傷，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查明申請(qǐng)人因公外出培訓(xùn)后需返回公司值崗的事實(shí)，直接認(rèn)定申請(qǐng)人屬于工傷，讓傷者得到及時(shí)的救濟(jì)，推動(dòng)工傷保險(xiǎn)制度效能充分彰顯。

第七批貫徹實(shí)施新修訂行政復(fù)議法典型案例

典型案例目錄

1.賴某不服福建省某縣人力資源和社會(huì)保障局不予工傷認(rèn)定行政復(fù)議案

2.某公司不服四川省某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)違約金支付決定行政復(fù)議案

3.楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案

4.某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案

5.李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案

案例一

賴某不服福建省某縣人力資源和社會(huì)保障局不予工傷認(rèn)定行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

工傷認(rèn)定 因工外出 上下班合理路線 事實(shí)認(rèn)定不清 變更

【基本案情】

申請(qǐng)人賴某系第三人某公司勤雜工，2023年5月，第三人通知申請(qǐng)人到縣交警大隊(duì)參加培訓(xùn)，培訓(xùn)于當(dāng)天16:35結(jié)束。16:43許，申請(qǐng)人駕駛普通二輪摩托車途經(jīng)縣城西路段時(shí)發(fā)生交通事故受傷。隨后第三人向被申請(qǐng)人某縣人力資源和社會(huì)保障局為申請(qǐng)人申請(qǐng)工傷認(rèn)定。2023年10月，被申請(qǐng)人作出《不予認(rèn)定工傷決定書》，認(rèn)為賴某受傷時(shí)繞道，舍近求遠(yuǎn)，不屬于“上下班途中的合理路線”，不予認(rèn)定為工傷。申請(qǐng)人不服，于11月30日向縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是申請(qǐng)人在發(fā)生交通事故時(shí)是否屬于因工外出期間，是否因工作原因受傷害。為查清案件事實(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通知第三人參加行政復(fù)議，聽(tīng)取各方當(dāng)事人意見(jiàn)后查明，申請(qǐng)人是公司保潔員，周一至周五每天下午17:30需在公司門口承擔(dān)交通勸導(dǎo)員值崗工作，事發(fā)當(dāng)天為周五，申請(qǐng)人培訓(xùn)后需返回公司門口值崗。另調(diào)查發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)人發(fā)生交通事故的時(shí)間距離培訓(xùn)結(jié)束不到10分鐘，且申請(qǐng)人發(fā)生交通事故的地點(diǎn)屬于培訓(xùn)地點(diǎn)到公司常規(guī)三條路線中的一條，除非這10分鐘內(nèi)出現(xiàn)了阻斷工作關(guān)聯(lián)的特殊事項(xiàng)，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“因工”發(fā)生事故?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十四條第（五）項(xiàng)規(guī)定，因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷。申請(qǐng)人符合上述應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷情形，被申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人路線不符合上下班途中的合理路線而作出不予認(rèn)定工傷決定，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查明事實(shí)基礎(chǔ)上，于2024年1月26日作出復(fù)議決定，變更案涉《不予工傷認(rèn)定決定書》，對(duì)申請(qǐng)人予以認(rèn)定工傷。

【典型意義】

新修訂的行政復(fù)議法優(yōu)化了行政復(fù)議決定體系，強(qiáng)化變更決定的運(yùn)用，并將變更決定的適用情形進(jìn)一步類型化、精細(xì)化，有效提升了行政復(fù)議監(jiān)督效能和救濟(jì)效率。工傷保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分，事關(guān)勞動(dòng)者的切身權(quán)益保障，申請(qǐng)工傷認(rèn)定是有關(guān)行政部門較為常見(jiàn)的履職申請(qǐng)，也是行政爭(zhēng)議易發(fā)領(lǐng)域，以行政復(fù)議變更決定解決工傷認(rèn)定爭(zhēng)議，是行政復(fù)議便民高效原則的重要體現(xiàn)。本案中，被申請(qǐng)人未查明案件事實(shí)，認(rèn)定申請(qǐng)人培訓(xùn)后直接回家，不符合“上下班途中的合理路線”，不予認(rèn)定工傷。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從申請(qǐng)人選擇的路線是否存在返回單位以外的其他目的地等阻斷工作聯(lián)系的事由等方面入手，深入用人企業(yè)、申請(qǐng)人家庭調(diào)查，認(rèn)真聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人與第三人意見(jiàn)后，查清申請(qǐng)人培訓(xùn)后并未直接下班，而是需返回公司值崗的事實(shí)，通過(guò)直接作出變更決定予以認(rèn)定工傷，高效維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，避免了因重新啟動(dòng)行政程序帶來(lái)的時(shí)間成本投入，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督效能，為工傷認(rèn)定領(lǐng)域同類案件的處理提供了借鑒參考。

案例一　專家點(diǎn)評(píng)

變更是行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)

——賴某不服福建省某縣人力資源和社會(huì)保障局不予工傷認(rèn)定行政復(fù)議案

王周戶 西北政法大學(xué)地方政府法治建設(shè)研究中心主任、教授

新修訂的行政復(fù)議法第六十三條以獨(dú)立條款對(duì)行政復(fù)議變更決定作出規(guī)定，明確了適用的情形，并在立法體例上體現(xiàn)變更決定優(yōu)先適用原則，貫徹和體現(xiàn)了“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”的精神以及要求。賴某不服福建省某縣人力資源和社會(huì)保障局不予工傷認(rèn)定行政復(fù)議案，就是對(duì)其中“事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)的”情形下行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更被復(fù)議行政行為的具體踐行。

首先，行政復(fù)議決定就被復(fù)議行政行為所依據(jù)事實(shí)作出查清后可直接進(jìn)行認(rèn)定并作出變更決定，體現(xiàn)了行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)。

行政復(fù)議案件經(jīng)過(guò)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理后，面對(duì)被復(fù)議行政行為認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足問(wèn)題，存在著兩種選擇的可能性：一種是行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于所查清的全部案件事實(shí)以及相關(guān)證據(jù)，在行政復(fù)議決定中就被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實(shí)直接進(jìn)行糾正認(rèn)定并作出變更決定；另一種是行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于所查清的案件事實(shí)以及證據(jù)，僅從復(fù)議案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，就被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實(shí)及其證據(jù)問(wèn)題和決定結(jié)論，只作出認(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足而撤銷原行政行為的處理，交由原行政機(jī)關(guān)查明事實(shí)后再重新作出行政行為。過(guò)去從理論到實(shí)踐中，曾經(jīng)糾纏于認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)以及準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，其權(quán)限邊界主要在于發(fā)現(xiàn)被復(fù)議行政行為存在事實(shí)不清、證據(jù)不足問(wèn)題后，撤銷該行政行為，交由原行政機(jī)關(guān)繼續(xù)查清事實(shí)和重新作出決定，而不適宜由行政復(fù)議機(jī)關(guān)“越俎代庖”行使調(diào)查取證權(quán)直接查清案件事實(shí)并作出變更決定，否則就會(huì)混淆了行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督裁斷權(quán)限與原行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查處理權(quán)限的界限范圍。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索和理論總結(jié)，行政復(fù)議法從賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，到本次通過(guò)修訂進(jìn)一步明確賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實(shí)查清后的直接認(rèn)定權(quán)，體現(xiàn)了以“解決問(wèn)題”實(shí)現(xiàn)直接救濟(jì)和糾錯(cuò)的導(dǎo)向，彰顯行政復(fù)議公正高效、便民為民的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，防止和避免“程序空轉(zhuǎn)”以及“勞民傷財(cái)”。本案行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于所查明的案件事實(shí)，直接作出申請(qǐng)人交通事故受傷地點(diǎn)屬于合理返回單位路線的事實(shí)認(rèn)定而否定并糾正了被復(fù)議行政行為的事實(shí)認(rèn)定和處理決定。

其次，行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)，是以行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)層級(jí)監(jiān)督體制機(jī)制的自我糾錯(cuò)能力為基礎(chǔ)的。

本案中作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人民政府能夠以復(fù)議決定直接變更所屬職能部門的人社局不予認(rèn)定工傷的決定，就是依據(jù)了行政復(fù)議法的規(guī)定。之所以行政復(fù)議法能夠這樣規(guī)定，是因?yàn)樾姓?fù)議是建立在行政體制內(nèi)的層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)基礎(chǔ)上的行政救濟(jì)和監(jiān)督法律制度，而行政體制的上下組織系統(tǒng)及其隸屬關(guān)系性質(zhì)及其特點(diǎn)，既有著社會(huì)一般人容易形成和認(rèn)為可能存在上下級(jí)之間都是“一家人”和“官官相護(hù)”的錯(cuò)覺(jué)印象，但也正是基于這種關(guān)系性質(zhì)和特點(diǎn)，也就具有著憲法及有關(guān)組織法中規(guī)定的上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的任何不適當(dāng)?shù)臎Q定命令及其行為的基礎(chǔ)。從憲法、有關(guān)組織法以及法治原則基礎(chǔ)來(lái)看，行政復(fù)議基于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的法律地位及其職責(zé)權(quán)限乃至權(quán)能，在監(jiān)督體制機(jī)制中對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)行為中的合法性和適當(dāng)性都應(yīng)當(dāng)具有糾正的能力，因而行政復(fù)議中的自我糾錯(cuò)應(yīng)當(dāng)是指行政組織系統(tǒng)及其體制內(nèi)的自我糾錯(cuò)，而不只是僅限于原行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為的糾錯(cuò)，因而行政復(fù)議法第六十三條有關(guān)復(fù)議變更及其適用情形以及具體到本案的變更決定也就成為“順理成章”的事情了。同時(shí)，在國(guó)家治理體系以及治理能力結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著維護(hù)和實(shí)現(xiàn)有關(guān)公共利益和公共秩序法律制度的職責(zé)使命，而且國(guó)家多數(shù)法律制度的實(shí)施和執(zhí)行都要依賴或者跟行政執(zhí)法有關(guān)，因而公正高效、便民為民本身就是政府機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，也是政府職能應(yīng)有之義。修訂后的行政復(fù)議法為發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)提供了法律保障。

案例二

某公司不服四川省某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)違約金支付決定行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

行政協(xié)議 違約金支付 協(xié)議約定不明 認(rèn)定事實(shí)不清 變更

【基本案情】

某貿(mào)易公司與被申請(qǐng)人某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)于2013年簽訂《投資協(xié)議書》及《投資新建新型裝飾材料生產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議》，約定由被申請(qǐng)人按照法律規(guī)定程序向某貿(mào)易公司提供建設(shè)用地，由某貿(mào)易公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立某材料制造公司，具體負(fù)責(zé)實(shí)施協(xié)議約定的投資項(xiàng)目。協(xié)議約定了某貿(mào)易公司在土地交付之日起60日內(nèi)動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目，于2015年8月建成投產(chǎn)，2016年12月底實(shí)現(xiàn)稅收360萬(wàn)元/年；同時(shí)約定若某貿(mào)易公司在約定期限內(nèi)項(xiàng)目投資總額、稅收未達(dá)到本協(xié)議約定額度，且未簽訂變更協(xié)議，則每年按實(shí)際繳納稅收和協(xié)議約定稅收的差額部分向被申請(qǐng)人支付違約金。2014年某貿(mào)易公司按照協(xié)議約定注冊(cè)設(shè)立申請(qǐng)人某材料制造公司，開(kāi)始實(shí)施投資項(xiàng)目建設(shè)。申請(qǐng)人于2017年開(kāi)始繳納稅收。2024年9月，被申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人未按照合同約定實(shí)現(xiàn)稅收目標(biāo)，作出責(zé)令申請(qǐng)人支付2017年至2023年期間違約金2194.5萬(wàn)元的決定。申請(qǐng)人不服，于11月4日向區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被申請(qǐng)人支付違約金起算時(shí)點(diǎn)是否正確。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審理查明：被申請(qǐng)人經(jīng)地方政府授權(quán)具有管理本協(xié)議中約定項(xiàng)目投資建設(shè)的職權(quán)，雙方當(dāng)事人自愿簽訂案涉行政協(xié)議且協(xié)議內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，協(xié)議合法有效；申請(qǐng)人實(shí)際繳納稅款未達(dá)到協(xié)議約定數(shù)額，應(yīng)當(dāng)支付違約金，但雙方對(duì)違約金起算時(shí)間存在爭(zhēng)議，主要在于被申請(qǐng)人按照協(xié)議約定交付土地后，因土地未達(dá)到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間延長(zhǎng)，而當(dāng)事人雙方未對(duì)項(xiàng)目建成投產(chǎn)進(jìn)行驗(yàn)收，無(wú)法確定項(xiàng)目建成投產(chǎn)時(shí)間。根據(jù)申請(qǐng)人自述及申請(qǐng)人稅收繳納相關(guān)證據(jù)可以證明，申請(qǐng)人自2017年開(kāi)始繳稅，至2018年僅產(chǎn)生個(gè)人所得稅以及印花稅（用于購(gòu)買物資），未產(chǎn)生生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性稅收，可以證實(shí)該期間其未正式投產(chǎn)運(yùn)行，被申請(qǐng)人要求申請(qǐng)人從2017年起支付違約金認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，應(yīng)從2019年正式開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)起計(jì)算違約金更為合理，故依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的規(guī)定，決定將違約金支付金額變更為1475.7萬(wàn)元。

【典型意義】

新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查清事實(shí)和證據(jù)之后，適用變更決定。本案中，被申請(qǐng)人在交付土地沒(méi)有達(dá)到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致工程延期，雙方履行協(xié)議過(guò)程中又沒(méi)有實(shí)際確認(rèn)項(xiàng)目建成投產(chǎn)時(shí)間的情況下，直接按照申請(qǐng)人開(kāi)始繳稅年份要求申請(qǐng)人支付違約金，并未查清申請(qǐng)人是否開(kāi)始開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，依法應(yīng)當(dāng)予以糾正。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)查閱資料、聽(tīng)取意見(jiàn)等開(kāi)門辦案的方式進(jìn)一步查清案件事實(shí)，公平對(duì)待協(xié)議雙方，通過(guò)申請(qǐng)人繳稅情況合理判定申請(qǐng)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起始年度，為解決違約金爭(zhēng)議提供了基礎(chǔ)。最終，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)查明的事實(shí)直接變更申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)支付的違約金數(shù)額，確保行政協(xié)議依法履行，減少了申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)損失，也為申請(qǐng)人節(jié)約了解決爭(zhēng)議的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，發(fā)揮了行政復(fù)議便捷高效化解行政爭(zhēng)議的制度優(yōu)勢(shì)。

案例二　專家點(diǎn)評(píng)

行政協(xié)議約定不明確 復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)查明事實(shí)

——某公司不服四川省某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)違約金支付決定行政復(fù)議案

余凌云 清華大學(xué)法學(xué)院教授，公法研究中心主任

新修訂的行政復(fù)議法將行政協(xié)議明確列入受案范圍意義十分重大。改革開(kāi)放之后，地方政府通過(guò)引入社會(huì)資本，采用外包、民營(yíng)化、公私合作方式，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、自然資源利用以及城市建設(shè)與更新進(jìn)程，并廣泛運(yùn)用與社會(huì)資本方簽訂行政協(xié)議方式，以容納更寬松的商談空間，達(dá)成各自的利益訴求。實(shí)踐中行政協(xié)議在履行過(guò)程中發(fā)生糾紛在所難免，這些糾紛必須通過(guò)法律途徑及時(shí)妥善依法解決。將行政協(xié)議納入行政復(fù)議受案范圍，可以充分發(fā)揮行政復(fù)議快捷、高效、經(jīng)濟(jì)、便民等特點(diǎn)，及時(shí)化解行政協(xié)議糾紛，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)公私合作建立良好的法治環(huán)境。

在本案中，行政協(xié)議雙方約定，某貿(mào)易公司在土地交付之日起60日內(nèi)動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目，于2015年8月建成投產(chǎn)，2016年12月底實(shí)現(xiàn)稅收360萬(wàn)元/年；同時(shí)約定若某貿(mào)易公司在約定期限內(nèi)項(xiàng)目投資總額、稅收未達(dá)到本協(xié)議約定額度，且未簽訂變更協(xié)議，則每年按實(shí)際繳納稅收和協(xié)議約定稅收的差額部分向被申請(qǐng)人支付違約金。上述約定是雙方真實(shí)意思表示，且不違反法律、法規(guī)、規(guī)章的強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，是合法有效的。但是，由于上述約定中沒(méi)有明確約定土地交付時(shí)間，就使得有關(guān)建成投產(chǎn)等具體時(shí)間約定該如何履行具有很大的不確定性。事實(shí)上，本案也是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)交付的土地未達(dá)到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間延長(zhǎng)。行政協(xié)議雙方就支付違約金起算時(shí)點(diǎn)發(fā)生爭(zhēng)議。如何解決此類爭(zhēng)議？

一、可以由行政協(xié)議雙方先行協(xié)商解決。對(duì)于支付違約金起算時(shí)點(diǎn)發(fā)生的爭(zhēng)議，行政法沒(méi)有特別規(guī)定，可以適用民法有關(guān)規(guī)定。根據(jù)民法典第五百一十條規(guī)定，“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒(méi)有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同相關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定”，行政協(xié)議雙方可以通過(guò)協(xié)商方式解決。但是，在本案中，顯然雙方協(xié)商不成，于是申請(qǐng)人依法提起了行政復(fù)議。

二、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查明事實(shí)。由于行政協(xié)議雙方約定的違約金是以建成投產(chǎn)為前提，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查清申請(qǐng)人何時(shí)開(kāi)始開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。新修訂行政復(fù)議法的一個(gè)重要修改就是實(shí)現(xiàn)從“書面審理”轉(zhuǎn)向“開(kāi)門辦案”，通過(guò)聽(tīng)證、聽(tīng)取意見(jiàn)等方式，有利于查明事實(shí)，也保證行政復(fù)議程序公開(kāi)透明。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)查閱資料、聽(tīng)取意見(jiàn)等方式，結(jié)合申請(qǐng)人繳稅情況，合理判定了申請(qǐng)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起始年度，為解決違約金爭(zhēng)議提供了基礎(chǔ)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)查明：申請(qǐng)人自2017年開(kāi)始繳稅，至2018年僅產(chǎn)生個(gè)人所得稅以及印花稅（用于購(gòu)買物資），未產(chǎn)生生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性稅收，可以證實(shí)期間其未正式投產(chǎn)運(yùn)行。行政復(fù)議機(jī)關(guān)因此認(rèn)定，被申請(qǐng)人要求申請(qǐng)人從2017年起支付違約金認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足。行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)一步作出判斷，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)是從2019年開(kāi)始正式開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從這個(gè)時(shí)點(diǎn)起計(jì)算違約金更為合理。這種處理方法更加符合行政協(xié)議雙方在協(xié)議中關(guān)于建成投產(chǎn)的真實(shí)約定，也能夠公平合理地解決本案糾紛。

三、積極發(fā)揮變更決定的作用。新修訂行政復(fù)議法的一個(gè)重大修改就是重新調(diào)整行政復(fù)議決定的順序，將變更決定放在突出位置，建立以變更決定為優(yōu)選的行政復(fù)議決定體系。這對(duì)于加強(qiáng)行政復(fù)議吸納和在個(gè)案中實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的能力，將行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能具有重大意義。在本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，直接將被申請(qǐng)人認(rèn)定的從2017年起支付違約金，變更為應(yīng)從2019年正式開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)起計(jì)算違約金，迅速地解決了行政協(xié)議雙方關(guān)于違約金起算時(shí)間的糾紛，充分發(fā)揮出行政復(fù)議快捷、高效、便民等制度優(yōu)勢(shì)。

案例三

楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

家庭暴力 正當(dāng)防衛(wèi) 行政拘留 未正確適用依據(jù) 變更

【基本案情】

申請(qǐng)人楊某（女）與第三人童某系夫妻關(guān)系。2022年2月，二人因家庭糾紛發(fā)生沖突。第三人對(duì)申請(qǐng)人及其家人實(shí)施了毆打行為，在此過(guò)程中，申請(qǐng)人對(duì)第三人也進(jìn)行毆打。經(jīng)鑒定，申請(qǐng)人及其母親、第三人所受傷害均屬輕微傷。被申請(qǐng)人于2023年1月作出《行政處罰決定書》，認(rèn)定申請(qǐng)人因家庭糾紛對(duì)第三人進(jìn)行毆打，情節(jié)較輕，依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條第一款規(guī)定，決定給予申請(qǐng)人行政拘留3日的行政處罰。申請(qǐng)人認(rèn)為其長(zhǎng)期遭受第三人家暴，事發(fā)當(dāng)日為制止第三人再次實(shí)施的家暴行為而對(duì)第三人進(jìn)行反擊，屬于正當(dāng)防衛(wèi)且并未超過(guò)必要限度，不構(gòu)成違法，于2023年3月7日向區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

【復(fù)議辦理】

本案因需以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)于2023年4月依法中止審理，2023年12月恢復(fù)審理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于申請(qǐng)人的行為是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)及應(yīng)否給予申請(qǐng)人行政處罰。關(guān)于申請(qǐng)人是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)治安管理處罰法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋（二）》規(guī)定，為了免受正在進(jìn)行的違反治安管理行為的侵害而采取的制止違法侵害行為，不屬于違反治安管理行為。這一規(guī)定是正當(dāng)防衛(wèi)制度在治安管理處罰領(lǐng)域的具體適用。雙方因瑣事發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，均不能保持克制引發(fā)打斗，一方先動(dòng)手且在另一方努力避免沖突的情況下仍繼續(xù)侵害，另一方還擊造成先動(dòng)手者傷害的，還擊一方一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為正當(dāng)防衛(wèi)。本案中，現(xiàn)有證據(jù)能夠證明申請(qǐng)人確有對(duì)第三人進(jìn)行毆打的事實(shí)，但并無(wú)證據(jù)證明申請(qǐng)人采取了努力避免沖突或使沖突降級(jí)的行為，故難以認(rèn)定申請(qǐng)人的行為系正當(dāng)防衛(wèi)。關(guān)于應(yīng)否給予申請(qǐng)人行政處罰的問(wèn)題，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，北京市某區(qū)人民法院曾作出民事裁定書，禁止童某對(duì)楊某實(shí)施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請(qǐng)人及其家人。結(jié)合本案證據(jù)可知，在申請(qǐng)人與第三人的婚姻關(guān)系存續(xù)期間，申請(qǐng)人系家庭暴力的直接受害人，有已遭受家庭暴力或面臨家庭暴力現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的情形。結(jié)合反家庭暴力法的立法精神，綜合案件起因、雙方過(guò)錯(cuò)、申請(qǐng)人實(shí)施違法行為造成的危害后果，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人的行為屬于治安管理處罰法第十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情節(jié)特別輕微的情形，依法不應(yīng)予以處罰，被申請(qǐng)人給予申請(qǐng)人行政拘留3日的行政處罰，屬于未正確適用依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照新修訂行政復(fù)議法的規(guī)定，決定將對(duì)申請(qǐng)人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。

【典型意義】

新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于行政復(fù)議決定體系的首位，意在強(qiáng)化行政復(fù)議的監(jiān)督效能，未正確適用法律是行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用變更決定的法定情形。本案因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，是諸多涉家庭暴力、婚姻矛盾案件的縮影，具有時(shí)間長(zhǎng)、矛盾深、隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，如何準(zhǔn)確定性、正確適用法律是行政機(jī)關(guān)面臨的難題。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，綜合全案證據(jù)準(zhǔn)確認(rèn)定原處罰行為未正確適用依據(jù)，符合行政復(fù)議法規(guī)定的作出變更案涉行政行為的情形，直接變更為對(duì)申請(qǐng)人不予行政處罰，公正高效解決了行政爭(zhēng)議，避免程序空轉(zhuǎn)，符合新修訂的行政復(fù)議法優(yōu)先適用變更決定的立法精神，對(duì)同類案件的處理具有較強(qiáng)的參考性。

案例三　專家點(diǎn)評(píng)

綜合審查全面認(rèn)定 準(zhǔn)確適用變更決定

——楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案

楊偉東 中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、行政復(fù)議專業(yè)委員會(huì)副主任委員

變更決定是修訂前的行政復(fù)議法已規(guī)定的行政復(fù)議決定方式，但在行政復(fù)議實(shí)踐中存在使用率低的問(wèn)題，一定程度上影響了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。新修訂的行政復(fù)議法突出行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，將變更決定置于行政復(fù)議決定體系的首位，為變更決定的適用提供了更大的空間。然而，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確適用變更決定，需要花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，以及更大的責(zé)任心和更強(qiáng)的能力作支撐。本案的典型意義，不僅在于表明行政復(fù)議機(jī)關(guān)的積極立場(chǎng)和態(tài)度是發(fā)揮變更決定作用的前提，更在于充分體現(xiàn)綜合審查全面認(rèn)定案情是準(zhǔn)確適用變更決定的關(guān)鍵。

一是積極化解爭(zhēng)議的立場(chǎng)和態(tài)度是適用變更決定的前提。修訂后的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用變更決定有三種情形。表面上，要適用情形三“事實(shí)不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)”作出變更決定，難度大。然而，事實(shí)上，前兩種情形的適用也需要以事實(shí)清楚和證據(jù)確鑿為前提。情形一是“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)”；情形二是“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是未正確適用依據(jù)”。實(shí)踐中，準(zhǔn)確適用變更決定，均有一定的復(fù)雜性和難度。本案涉及的是第二種情形，案件因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，時(shí)間長(zhǎng)、矛盾深，要適用變更決定涉及證據(jù)和事實(shí)認(rèn)定，繼而是定性和適用法律，具有復(fù)雜性。面對(duì)這一情況，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)秉持積極化解爭(zhēng)議的立場(chǎng)和態(tài)度，促成了變更決定的適用。

二是全面審查證據(jù)和事實(shí)是適用變更決定的關(guān)鍵點(diǎn)。要準(zhǔn)確適用變更決定，必須全面審查案件的證據(jù)和事實(shí)，本案所出現(xiàn)的復(fù)雜局面更是如此。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)證據(jù)和事實(shí)的審查，沒(méi)有限定已有證據(jù)，而通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)了與案件密切關(guān)聯(lián)的證據(jù)，即北京市某區(qū)法院曾作出民事裁定書。該裁定禁止童某對(duì)楊某實(shí)施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請(qǐng)人及其家人，這構(gòu)成了本案后續(xù)適用法律和定性作出變更決定的關(guān)鍵性證據(jù)和事實(shí)。

三是綜合案情準(zhǔn)確定性促成變更決定的作出。有了前述事實(shí)和證據(jù)作支撐，行政復(fù)議機(jī)關(guān)綜合案件起因、雙方過(guò)錯(cuò)、申請(qǐng)人實(shí)施違法行為造成的危害后果，結(jié)合反家庭暴力法的立法精神，認(rèn)定申請(qǐng)人的行為屬于治安管理處罰法規(guī)定的情節(jié)特別輕微的情形，依法不應(yīng)予以處罰，從而決定將對(duì)申請(qǐng)人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。行政復(fù)議機(jī)關(guān)綜合分析案情，準(zhǔn)確定性和適用法律，最終促成變更決定的作出。

案例四

某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

生態(tài)環(huán)境 行政處罰 處罰幅度不適當(dāng) 變更罰款金額

【基本案情】

2024年10月，被申請(qǐng)人云南省某州生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)人某公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的垃圾填埋場(chǎng)滲濾液處理設(shè)備膜柱下的一根水管爆裂，經(jīng)過(guò)15分鐘的搶修，設(shè)備恢復(fù)正常，但導(dǎo)致部分未完全處理的滲濾液外流，外流的滲濾液未重新進(jìn)行收集處理排入外環(huán)境。次日，被申請(qǐng)人對(duì)其進(jìn)行立案調(diào)查，對(duì)該垃圾填埋場(chǎng)外環(huán)境進(jìn)行采樣監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示：化學(xué)需氧量超標(biāo)1.02倍，氨氮超標(biāo)0.104倍，總磷超標(biāo)1.24倍，存在超標(biāo)排放水污染物行為。2024年11月，被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人作出《行政處罰決定書》，責(zé)令申請(qǐng)人立即改正排放水污染物的違法行為，處罰款107000元。申請(qǐng)人不服，于2025年1月向州人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于行政處罰決定確定的罰款金額是否合法適當(dāng)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。經(jīng)核實(shí)，申請(qǐng)人的廠區(qū)設(shè)備管理人員巡查發(fā)現(xiàn)水管爆裂僅持續(xù)5分鐘，并在發(fā)現(xiàn)水管爆裂后及時(shí)采取補(bǔ)救措施關(guān)閉了設(shè)備、更換爆裂的水管，經(jīng)過(guò)15分鐘的維修，設(shè)備恢復(fù)正常，避免了污染的擴(kuò)大，積極消除違法行為的危害后果。在行政復(fù)議期間，被申請(qǐng)人就案涉發(fā)生地下游生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)定，未對(duì)下游水源造成污染風(fēng)險(xiǎn)，上述情節(jié)符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的規(guī)定以及《云南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)規(guī)則和基準(zhǔn)規(guī)定（2023版）》關(guān)于行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循合理原則、過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)定。被申請(qǐng)人依據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》關(guān)于超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款的規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人給予107000元罰款的行政處罰，沒(méi)有考慮到申請(qǐng)人違法行為的持續(xù)時(shí)間、積極整改的態(tài)度、整改措施和整改效果及社會(huì)危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過(guò)罰相當(dāng)原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)遂作出變更原行政行為的決定，將罰款金額由107000元人民幣變更為50000元人民幣。

【典型意義】

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與行政處罰的合理平衡是生態(tài)文明執(zhí)法的重要課題。行政執(zhí)法部門既要堅(jiān)持“嚴(yán)”的總基調(diào)，堅(jiān)決依法嚴(yán)厲查處造成實(shí)質(zhì)性污染的違法行為，也要落實(shí)包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法，提升執(zhí)法效能，引導(dǎo)企業(yè)及時(shí)主動(dòng)改正輕微違法行為，給予適度容錯(cuò)糾錯(cuò)空間，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保協(xié)同共進(jìn)。本案體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與涉企服務(wù)的良性互動(dòng)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握爭(zhēng)議焦點(diǎn)，認(rèn)定被申請(qǐng)人存在未充分考慮申請(qǐng)人違法行為的性質(zhì)、情節(jié)與社會(huì)危害程度，導(dǎo)致作出行政處罰的金額幅度明顯不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，綜合考慮撤銷該行政行為并責(zé)令重作容易造成行政資源浪費(fèi)，也不利于及時(shí)保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)益，直接作出變更決定，使行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議程序中得到終結(jié)。通過(guò)優(yōu)先適用變更決定，踐行積極履職的行政復(fù)議工作理念，以定分止?fàn)幋龠M(jìn)個(gè)案正義，體現(xiàn)了行政復(fù)議全面審查、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的制度優(yōu)勢(shì)，在監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，全力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，既有執(zhí)法力度又不失服務(wù)溫度，以高質(zhì)量行政復(fù)議保障美麗中國(guó)建設(shè)。

案例四　專家點(diǎn)評(píng)

充分運(yùn)用變更決定 讓執(zhí)法既有力度又有溫度

——某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案

楊偉東 中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、行政復(fù)議專業(yè)委員會(huì)副主任委員

實(shí)現(xiàn)行政處罰的寬嚴(yán)相濟(jì)，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度，是2021年修訂行政處罰法的指導(dǎo)原則。修訂后的行政處罰法，通過(guò)過(guò)罰相當(dāng)原則、首次違法不處罰和無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰等行政處罰的適用規(guī)則和制度，為這一新理念提供了制度支持和落實(shí)舉措。其中，行政處罰法第五條第二款確立的實(shí)施行政處罰“必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的過(guò)罰相當(dāng)原則，在落實(shí)和保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。本案以過(guò)罰相當(dāng)原則為樞紐，綜合案件情況和行政處罰適用規(guī)則，充分運(yùn)用行政復(fù)議變更決定，有效落實(shí)執(zhí)法既有力度又有溫度要求，具有典型意義。

一是要以融通執(zhí)法力度與溫度為指引。行政執(zhí)法的力度與溫度是兩個(gè)關(guān)系密切的導(dǎo)向，其強(qiáng)調(diào)該嚴(yán)的一定要嚴(yán)，該寬的一定寬，不能片面地只強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面。本案涉及的是環(huán)境領(lǐng)域，在當(dāng)今高度重視生態(tài)文明的背景下，依法嚴(yán)厲打擊和查處實(shí)施污染的違法行為，是環(huán)境行政執(zhí)法的基本要求。但是，實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)忽視執(zhí)法力度與溫度的融通和統(tǒng)一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)嚴(yán)的一面，將“嚴(yán)格”變?yōu)椤皣?yán)苛”則不符合立法原意。本案中，面對(duì)被審查的行政處罰決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠恰當(dāng)而合理地平衡執(zhí)法的嚴(yán)與寬、力度與溫度之間的關(guān)系，并將其作為審視和審查被復(fù)議行政處罰決定的基礎(chǔ)，從而為充分適用變更決定提供了保障。

二是要以過(guò)罰相當(dāng)原則涉及因素為綜合考量。過(guò)罰相當(dāng)原則的核心是處罰是否具有合理性，而合理性的認(rèn)定和評(píng)判需要綜合考慮各相關(guān)因素才能得出。根據(jù)行政處罰法第五條第二款規(guī)定，需要考慮的因素包括違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等。本案中，被申請(qǐng)復(fù)議的行為是對(duì)超標(biāo)排放水污染物行為給予107000元罰款，案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是這一罰款金額是否合法適當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)全面審查，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出這一罰款數(shù)額時(shí)沒(méi)有考慮到被處罰人違法行為的持續(xù)時(shí)間、積極整改的態(tài)度、整改措施和整改效果及社會(huì)危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過(guò)罰相當(dāng)原則，處罰構(gòu)成明顯不當(dāng)。

三是要以充分或優(yōu)先適用變更決定為解決方案。實(shí)踐中，即使能夠認(rèn)定行政行為內(nèi)容不適當(dāng)或存在其他符合適用變更決定的情形，一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于各種因素考慮并不把變更決定作為優(yōu)先選擇，反而采用撤銷決定并責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重作等作為結(jié)案方式，從而導(dǎo)致變更決定適用率低。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)致力于充分發(fā)揮變更決定的優(yōu)勢(shì)，直接作出變更決定，使行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議程序中能夠得到終結(jié)，值得鼓勵(lì)。

案例五

李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案

【關(guān)鍵詞】

住宅維修資金分?jǐn)?工作規(guī)范 未正確適用依據(jù) 變更

【基本案情】

申請(qǐng)人李某為某小區(qū)某幢住宅樓乙單元A室業(yè)主，其所在住宅由5個(gè)單元構(gòu)成。經(jīng)屋頂滲水的甲單元B室業(yè)主申請(qǐng)，被申請(qǐng)人某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局同意使用住宅專項(xiàng)維修資金用于維修B室屋頂。申請(qǐng)人認(rèn)為甲單元樓頂并非其他單元業(yè)主共同共有，其維修費(fèi)用不應(yīng)由其他單元業(yè)主分?jǐn)偅?024年6月向被申請(qǐng)人提交申請(qǐng)，請(qǐng)求停止支付維修甲單元B室樓頂使用住宅專項(xiàng)維修資金中乙單元A室分?jǐn)偟奈部畈⒎颠€前期分?jǐn)偟氖赘犊?。被申?qǐng)人作出書面答復(fù)，告知申請(qǐng)人：根據(jù)《關(guān)于落實(shí)〈某市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法〉的工作細(xì)則》的規(guī)定，對(duì)屋面、外墻滲水，樓頂、樓體外立面脫落的維修費(fèi)用，以整棟樓的全體業(yè)主參與分?jǐn)?。申?qǐng)人反映的該住宅樓共五個(gè)單元，屬于同一幢樓，被申請(qǐng)人據(jù)此審核同意使用住宅專項(xiàng)維修資金用于甲單元B室業(yè)主屋面滲漏符合上述規(guī)定。申請(qǐng)人認(rèn)為上述答復(fù)依據(jù)《關(guān)于落實(shí)〈某市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法〉的工作細(xì)則》明顯不當(dāng)，于2024年7月向某區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是申請(qǐng)人參與分?jǐn)偩S修同一幢住宅樓甲單元B室業(yè)主樓頂使用的住宅專項(xiàng)維修資金是否合法、適當(dāng)?！蹲≌瑢ｍ?xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定住宅共用部位是指由單幢住宅內(nèi)業(yè)主或者單幢住宅內(nèi)業(yè)主及與之結(jié)構(gòu)相連的非住宅業(yè)主共有的部位，其中包括屋頂?！赌呈凶≌瑢ｍ?xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定，維修資金使用時(shí)，由相關(guān)業(yè)主按照各自擁有的建筑面積比例從維修資金專戶中分?jǐn)?。根?jù)上述規(guī)定，共有建筑面積一般以幢為單位，對(duì)共有部分維修資金的分?jǐn)偘创睘樽钚挝贿M(jìn)行分?jǐn)偯娣e匯總，而非按單元、樓層進(jìn)行分?jǐn)?。?jù)此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定申請(qǐng)人認(rèn)為其不應(yīng)參與同幢樓其他單元房屋屋頂維修資金分?jǐn)偟闹鲝埐荒艹闪?，被申?qǐng)人作出不予支持申請(qǐng)人請(qǐng)求的答復(fù)，內(nèi)容并無(wú)不當(dāng)。但是，案涉答復(fù)援引的《關(guān)于落實(shí)〈某市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法〉的工作細(xì)則》是某市物業(yè)管理辦公室為指導(dǎo)下級(jí)單位制發(fā)的工作規(guī)范，不能作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)，被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人作出的答復(fù)未能正確適用依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)遂作出變更決定，將被申請(qǐng)人作出答復(fù)適用的依據(jù)變更為《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》。

【典型意義】

本案中行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用變更決定，為住宅維修資金適用爭(zhēng)議定分止?fàn)帲行ЬS護(hù)了社會(huì)秩序。近年來(lái)，住宅維修資金作為住宅房屋的“養(yǎng)老錢”“看病錢”，關(guān)系到業(yè)主切身利益，其使用管理實(shí)行專戶專儲(chǔ)、專款專用、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的原則，涉及相關(guān)業(yè)主、物業(yè)、相關(guān)主管部門，成為小區(qū)物業(yè)矛盾高發(fā)領(lǐng)域。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在全面審查的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確找到本案行政爭(zhēng)議的癥結(jié)是申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人適用行政行為依據(jù)產(chǎn)生質(zhì)疑，針對(duì)申請(qǐng)人對(duì)資金分?jǐn)偟臓?zhēng)議，在行政文書中強(qiáng)化釋法說(shuō)理作出積極回應(yīng)，并堅(jiān)持“有錯(cuò)必糾”“應(yīng)改盡改”，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用的依據(jù)進(jìn)行了變更，倒逼行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)剡m用依據(jù)，切實(shí)提升行政執(zhí)法水平。

案例五　專家點(diǎn)評(píng)

加強(qiáng)行政復(fù)議變更決定的運(yùn)用 做到“有錯(cuò)必糾”“應(yīng)改盡改”

——李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案

余凌云 清華大學(xué)法學(xué)院教授，公法研究中心主任

新修訂的行政復(fù)議法建立了變更優(yōu)先的行政復(fù)議決定體系。這是非常重要的修改，更加貼合行政復(fù)議的功能定位，也能夠進(jìn)一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。其理論依據(jù)就是行政復(fù)議是建立在行政機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基礎(chǔ)之上，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)改變或者撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。新修訂的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定了變更決定，第六十四條規(guī)定了撤銷決定。這種立法條文的先后次序，就是強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作用，不能繞著困難走，而應(yīng)當(dāng)做到“應(yīng)變盡變、應(yīng)改盡改”“有錯(cuò)必糾”，實(shí)質(zhì)化解糾紛。本案是因行政機(jī)關(guān)作出的行政行為未正確適用依據(jù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接加以變更的典型案例。

一、工作規(guī)范只能起到說(shuō)明理由作用，不能作為法律依據(jù)。在本案中，被申請(qǐng)人在答復(fù)中僅引用了《關(guān)于落實(shí)〈某市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法〉的工作細(xì)則》。這是市物業(yè)辦公室向各區(qū)房地產(chǎn)局制發(fā)的工作指導(dǎo)文件，用于指導(dǎo)執(zhí)法人員開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部操作規(guī)程，不是法律、法規(guī)、規(guī)章。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機(jī)關(guān)不能僅引用上述指導(dǎo)性工作文件規(guī)定作出行政行為。上述指導(dǎo)性工作文件僅是起到說(shuō)明理由作用，不是法律依據(jù)，不能證明行政機(jī)關(guān)作出行政行為具有合法授權(quán)基礎(chǔ)。

二、對(duì)于未正確適用依據(jù)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接變更。在本案中，被申請(qǐng)人在答復(fù)中僅引用《關(guān)于落實(shí)〈某市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法〉的工作細(xì)則》，顯然是未正確適用依據(jù)。由于在本案中，事實(shí)清楚，程序也合法，處理結(jié)果也正確，僅是沒(méi)有正確適用依據(jù)，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以依據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，直接將被申請(qǐng)人作出答復(fù)適用的依據(jù)變更為《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》。這充分體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，對(duì)于實(shí)質(zhì)化解糾紛具有積極意義。

三、復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分正確運(yùn)用變更決定。新修訂的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定了變更決定。但面對(duì)復(fù)雜具體的個(gè)案，實(shí)踐上仍會(huì)存在諸多理解和適用上的不確定性，有必要對(duì)上述變更決定條款作出解釋，進(jìn)一步細(xì)化其實(shí)踐運(yùn)用。具體而言，首先，對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以基于兩種理由作出變更決定，一是適用依據(jù)正確，但是行政行為內(nèi)容不適當(dāng)，包括明顯不當(dāng)和一般意義上的“不適當(dāng)”；二是未正確適用依據(jù)，包括違法和不當(dāng)適用依據(jù)的情形。其次，對(duì)于事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理查明事實(shí)，證據(jù)確鑿的，可以根據(jù)查明的事實(shí)和證據(jù)，直接處理申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間的行政爭(zhēng)議，對(duì)原行政行為予以變更。但事實(shí)認(rèn)定過(guò)程對(duì)專業(yè)性要求強(qiáng)以及案件事實(shí)疑難復(fù)雜的情形，可以適用撤銷決定。