□ 法治日報全媒體記者 韓宇

□ 通訊員 關放 萬義

2020年，住房和城鄉(xiāng)建設部與遼寧省人民政府簽署共建城市更新先導區(qū)合作框架協(xié)議，合作共建城市更新先導區(qū)。經(jīng)過實踐探索，遼寧城市更新先導區(qū)的頂層設計初步形成、工作機制基本建立、實施路徑不斷清晰，沈陽獲全國首批城市更新試點、遼陽獲批國家歷史文化名城，城市更新先導區(qū)建設成效初顯。

近日，《遼寧省城市更新條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)遼寧省十三屆人大常委會第三十次會議通過，將于2022年2月1日起施行?！稐l例》立足遼寧省城市更新先導區(qū)的建設要求，框定城市更新行為準則，劃定城市更新活動底線，構建了城市更新基本制度框架，對指導遼寧省開展城市更新工作具有重要意義。

立法規(guī)范保障更新

遼寧省作為國家重要的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化發(fā)展起步早，城鎮(zhèn)化率較高。但目前城市部分存量空間功能品質與現(xiàn)代化建設已不相適應，基礎設施老化、功能不夠完善、地下空間開發(fā)不夠、治理能力層次不高等情況對城市發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性、智能性、宜業(yè)宜居宜樂性造成影響，迫切需要更新轉型升級。

在遼寧老工業(yè)基地推動城市更新先導區(qū)建設，是一項極具創(chuàng)新的工作，需要通過立法解決工作體系機制不健全、缺少規(guī)劃統(tǒng)籌引導、指導標準不完善等問題，并隨著城市更新實踐發(fā)展不斷豐富和完善。

《條例》聚焦綠色低碳、便利宜居、保護傳統(tǒng)、提升品質的目標要求，對加強基礎設施和公共設施建設、優(yōu)化區(qū)域功能布局、改善城市人居環(huán)境、加強歷史文化保護等城市更新活動作出一系列規(guī)定，明確城市更新原則方向，框定城市更新范圍領域，促進城市留白、留璞、增綠，為城市積累財富和發(fā)展空間；管控城市開發(fā)密度和建設強度，將城市建設重點轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，遏制“攤大餅”式發(fā)展。

《條例》充分體現(xiàn)遼寧特點，突出地域特色，既是對遼寧以往城市更新經(jīng)驗的總結歸納，也是對城市更新實踐難題的規(guī)范紓解，努力走出一條符合老工業(yè)基地城市發(fā)展特點和規(guī)律的治理新路子。

堅持規(guī)劃標準先行

《條例》要求建立“城市體檢評估——城市更新專項規(guī)劃——城市更新年度計劃”的層層遞進式城市更新規(guī)劃及實施體系，從源頭上強化對城市更新實踐工作的方向引領。

城市體檢評估就像看病需要把脈問診一樣，目的是了解城市的“健康狀況”，找出病癥，確定“治療”方案。城市體檢采取的是城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調查相結合的方法，主要包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色等8個方面65項指標。按照《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應當加強體檢評估信息平臺建設，完善城市體檢評估指標體系，確定更新范圍和更新重點，將城市體檢評估結果作為編制城市更新專項規(guī)劃的重要依據(jù)。

城市更新涉及城市發(fā)展、運行方方面面，關系城市發(fā)展的走向和未來，需要編制專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌引導。《條例》規(guī)定，城市更新主管部門應當會同有關部門編制城市更新專項規(guī)劃，明確城市更新總體目標、重點任務、實施策略和保障措施，統(tǒng)籌安排城市空間、資源、環(huán)境、人力資源等要素。

城市更新到底更新哪些項目、更新范圍有多大、采取怎樣的更新方式？這就需要年度計劃來作具體指引。《條例》規(guī)定，市、縣城市更新主管部門依據(jù)城市更新專項規(guī)劃和年度城市體檢評估結果，編制城市更新年度計劃，確定城市更新具體項目、區(qū)域規(guī)模、更新方式等內容，報本級人民政府批準后實施。具體到城市更新項目建設，還要編制區(qū)域更新方案，以確保更新區(qū)域“一案一策”，使更新更有針對性，符合區(qū)域實際情況。

劃定重點厘清路徑

城市更新的實質是城市建設從增量建設轉變?yōu)榇媪恐卫?，城市中大量存在的既有建筑、老舊小區(qū)成為城市更新的重點。2019年至2021年，遼寧省已改造老舊小區(qū)2599個，涉及113萬戶居民。通過對老舊管網(wǎng)、小區(qū)環(huán)境及配套設施的改造、建筑物本體及附屬設施修繕以及養(yǎng)老、托幼、便民、停車等社會服務設施的配套建設，解決群眾“急難愁盼”問題，提升居住品質，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感，這既是城市更新工作的重點，也是城市更新立法的關切點。

《條例》規(guī)定，對既有建筑以修繕加固為主，采取保留、改造和拆除等方式進行更新。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，城市更新項目不得實施大規(guī)模拆除、增建和搬遷。要求結合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作，通過補建、購置、置換、租賃、改造等方式，利用居住社區(qū)內空地、荒地以及拆除違法建設騰空土地等配建設施，增加公共活動空間。

此外，《條例》著眼提升居住品質，不僅要求加強排水管網(wǎng)等城市基礎設施改造，統(tǒng)籌協(xié)調供水、供氣、供熱、供電、排水、網(wǎng)絡通信等工程的新建、改造，避免同一地段反復施工，而且在提高市政管網(wǎng)的數(shù)據(jù)收集和智能化監(jiān)測能力方面作出規(guī)定；不僅要求增設社區(qū)衛(wèi)生服務設施、幼兒園、警務室、養(yǎng)老設施、文化設施等基本公共服務設施和便民商業(yè)服務設施，而且鼓勵和支持物業(yè)服務企業(yè)通過建設智慧物業(yè)服務管理平臺，發(fā)展線上線下社區(qū)服務，體現(xiàn)了推動城市建設和治理全面數(shù)字化轉型的治理理念。

保護歷史保留記憶

遼寧歷史資源豐富，盛京皇城、遼陽白塔、朝陽紅山文化等久負盛名。如何通過城市更新既保護好歷史建筑、文物以及歷史文化街區(qū)，同時展現(xiàn)老城新貌，這是《條例》制定過程中一直關注的問題。

為此，《條例》規(guī)定，城市更新主管部門應當會同文化和旅游部門編制本省城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系規(guī)劃，將歷史文化資源的有效保護和合理利用，與城市規(guī)劃設計、改善生態(tài)環(huán)境和保障生活需求相結合。市、縣人民政府及其有關部門應當對歷史文化街區(qū)風貌進行整治，在尊重街區(qū)整體格局和風貌的前提下進行創(chuàng)新性的更新改造、持續(xù)利用。

同時，注重從老工業(yè)基地實際出發(fā)，推動廢棄工業(yè)廠區(qū)、礦區(qū)的修繕整治、轉型升級和活化利用，做好工業(yè)遺存保護和開發(fā)利用，是遼寧城市更新工作的重點，也是亮點。如沈陽紅梅味精舊廠區(qū)改造項目、阜新百年城賽道項目、朝陽水泵廠等歷史文化街區(qū)保護項目 ，都是提升工業(yè)基地的歷史文化價值和歷史文化價值，激發(fā)城市活力的新模式。

為此，《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應當加強對工業(yè)遺存以及工業(yè)建筑、工業(yè)設備、廠址、生產(chǎn)工藝等老工業(yè)基地工業(yè)文化資源保護和開發(fā)利用。建立工業(yè)遺存評估體系，開展工業(yè)遺產(chǎn)的調查普查和認定，分等級進行保護和開發(fā)利用。鼓勵和支持將具有重要價值的工業(yè)遺產(chǎn)及時公布為相應級別的文物保護單位和歷史建筑。

筑牢城市安全底線

城市“看?！痹趺唇鉀Q、燃氣安全不足怎么補齊、怎么更好地確保高層建筑消防安全……在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，群眾的煩心事成為遼寧城市更新立法下功夫解決的問題。

為提升城市基礎設施安全，《條例》規(guī)定，城市更新主管部門應當會同有關部門運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術，提高市政管網(wǎng)的數(shù)據(jù)收集和智能化監(jiān)測能力，及時對管網(wǎng)漏損、城市防水排澇、燃氣安全等進行預警和應急處置。

為有效解決高層建筑防火安全，《條例》規(guī)定，市、縣人民政府應當組織城市更新主管部門和應急管理等有關部門加強超高層建筑消防安全管理，提高超高層建筑消防救援能力。超高層建筑產(chǎn)權單位或者其委托的管理單位應當建立消防安全隱患排查整治制度，制定應急處置預案和風險防控方案。

《條例》還對建設立體化信息化社會治安防控體系，完善跨部門信息共享、協(xié)同預警的信息交流機制和聯(lián)防聯(lián)控機制，加強應急救援體系和搶險救援專業(yè)隊伍建設，以及規(guī)范應急避難場所的規(guī)劃、建設和使用等作出規(guī)定，以實現(xiàn)城市安全的風險源頭管控、過程監(jiān)測、預報預警、應急處置和綜合管理，提升城市安全韌性。

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