“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”，被寫入今年1月1日起實施的新修訂的行政復(fù)議法。如何在鞏固已有行政復(fù)議體制改革成效的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用，是當(dāng)下擺在各級人民政府和司法行政機關(guān)面前的重大課題。

2020年4月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》，要求通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制，完善規(guī)范、高效的行政復(fù)議工作機制，打造行政復(fù)議專門隊伍等方式，建設(shè)公正、權(quán)威的中國特色社會主義行政復(fù)議制度。自此，全國各地整合地方行政復(fù)議職責(zé)、健全配套工作機制、發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督功能、加強工作保障和監(jiān)督，取得了良好成效。

以寧夏回族自治區(qū)為例。全區(qū)錨定主渠道作用定位，著力推進規(guī)范復(fù)議、能動復(fù)議、有效復(fù)議、便民復(fù)議、專業(yè)復(fù)議“五大復(fù)議”建設(shè)，特別是新修訂的行政復(fù)議法實施以來，寧夏大力開展行政復(fù)議宣傳活動，著力解決群眾“不知復(fù)議”“不會復(fù)議”問題。2024年上半年，全區(qū)行政復(fù)議案件在2023年增幅達81.6%的基礎(chǔ)上又同比增長75.8%，行政復(fù)議案件量首次超過行政訴訟案件量，充分體現(xiàn)出群眾對行政復(fù)議的知曉度、滿意度和期待值提高，行政復(fù)議的主渠道作用得到彰顯。

在此基礎(chǔ)上，如何進一步發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用？行政復(fù)議的主渠道作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在兩個“量”上：即行政復(fù)議案件的“數(shù)量”和“質(zhì)量”。前者要求行政復(fù)議完善受理制度，優(yōu)化申請復(fù)議的方式，拓寬復(fù)議救濟面，讓更多行政爭議進入行政復(fù)議的渠道中；后者要求進入行政復(fù)議渠道的案件盡可能實現(xiàn)“定分止?fàn)帯?。換言之，要讓申請人覺得行政復(fù)議“管用”，才能提高行政復(fù)議的社會認可度，從而推動更多行政爭議進入行政復(fù)議程序。

主渠道作用發(fā)揮需要提高行政復(fù)議的首選率。長期以來，我國存在“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，行政復(fù)議的制度設(shè)計和功能定位決定了它必須要發(fā)揮好“過濾器”作用，改變“小復(fù)議”局面。實踐中，除了應(yīng)當(dāng)貫徹好新修訂的行政復(fù)議法關(guān)于擴大行政復(fù)議范圍的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)不斷完善案件受理機制，建立“存疑先收、容缺受理”機制，持續(xù)暢通“現(xiàn)場+網(wǎng)絡(luò)+郵寄”的申請渠道，方便群眾選擇便捷方式表達訴求，在社區(qū)、園區(qū)、政府服務(wù)、公共法律服務(wù)等場所設(shè)置行政復(fù)議聯(lián)系點，將行政復(fù)議的救濟之路鋪設(shè)到群眾家門口，提升行政復(fù)議便捷性。

主渠道作用發(fā)揮需要提高行政爭議的化解率。群眾相信行政復(fù)議才會選擇行政復(fù)議。相較于行政訴訟，行政復(fù)議用時短、成本低，且行政復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級機關(guān)，在監(jiān)督下級糾正違法或不當(dāng)行政行為方面更加高效。行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮，最終要落腳到行政爭議的實質(zhì)性解決。要堅持“糾錯糾偏”，堅決糾正違法和不當(dāng)行政行為；要堅持“能調(diào)盡調(diào)”，對行政復(fù)議案件實施全覆蓋、全過程調(diào)解；要堅持“協(xié)調(diào)化解”，統(tǒng)籌行政資源、借力司法力量，推動行政爭議實質(zhì)性解決。近年來，寧夏加強“一府兩院”聯(lián)動，指導(dǎo)建設(shè)了市、縣兩級全覆蓋的行政爭議協(xié)調(diào)化解中心，在化解行政爭議方面起到了較好效果。

主渠道作用發(fā)揮需要提高隊伍保障的到位率。行政復(fù)議與行政審判相似，具有明顯的居中性和司法性，但復(fù)議人員待遇相比審判人員具有較大差距，存在專業(yè)人員不想進、留不住的困境。崗位吸引力不夠，人員流動性較大，隊伍穩(wěn)定性不夠，給行政復(fù)議工作帶來阻力。特別是新修訂的行政復(fù)議法實施后，行政復(fù)議案件量猛增、案件類型增加、辦案程序更加精細規(guī)范，行政復(fù)議人員配備不足、素質(zhì)不夠的問題較為突出。建立行政復(fù)議員制度和行政復(fù)議輔助人員隊伍已經(jīng)寫入新修訂的《寧夏回族自治區(qū)行政復(fù)議條例》，需要盡快出臺細則，盡快完善“兩員”制度，打造正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議專門隊伍，為行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮提供有力保障。

（作者李保平 系寧夏社科院社會學(xué)法學(xué)研究所所長）