填補(bǔ)公平競爭審查制度立法空白

《公平競爭審查條例》明確制定政策的19項(xiàng)“不得” 

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近日公布的《公平競爭審查條例》將于今年8月1日起施行，對(duì)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、保障各類經(jīng)營主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭具有重要意義。

□ 本報(bào)記者 萬靜

公平競爭法律制度是市場經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，關(guān)系到市場在資源配置中決定性作用的充分、有效發(fā)揮。近日公布的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）將于今年8月1日起施行，對(duì)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、保障各類經(jīng)營主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭具有重要意義。

《條例》一方面致力于回應(yīng)市場經(jīng)營主體的關(guān)切，從市場準(zhǔn)入和退出、商品要素的自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營成本和生產(chǎn)經(jīng)營行為四個(gè)方面，一共確定了19項(xiàng)政策措施中不得包含的內(nèi)容。另一方面致力于解決公平競爭審查制度剛性約束不足的問題，進(jìn)一步健全制度的實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督保障措施，推動(dòng)制度落實(shí)落地，更大力度打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。

設(shè)立19項(xiàng)禁止性“紅線”

2016年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）要求，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織在起草涉及經(jīng)營主體經(jīng)營活動(dòng)的政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，至此公平競爭審查制度在我國正式確立。

八年來，這項(xiàng)制度的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)有效市場和有為政府更好結(jié)合，推動(dòng)國內(nèi)市場高效暢通，發(fā)揮了重要作用。但是在實(shí)施過程中也存在一些問題。在一些地方和領(lǐng)域，未按照要求開展政策措施的公平競爭審查，造成在市場準(zhǔn)入、要素獲取、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等方面對(duì)經(jīng)營者，尤其是民營企業(yè)進(jìn)行歧視差別對(duì)待，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖和行業(yè)壁壘等情形仍然存在，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象尚未消除。

為了給各類經(jīng)營主體公平競爭營造一個(gè)良好的環(huán)境，《條例》從四個(gè)方面明確了19項(xiàng)政策措施不得包含的內(nèi)容，建立了一個(gè)涵蓋經(jīng)營主體生命全周期、經(jīng)營全鏈條的審查標(biāo)準(zhǔn)體系。

在市場準(zhǔn)入和退出方面，要保障機(jī)會(huì)平等。《條例》規(guī)定，有關(guān)政策措施不得對(duì)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序，不得設(shè)置一些不合理的或者歧視性的準(zhǔn)入條件，也不能通過違法設(shè)置或者授予特許經(jīng)營權(quán)、限定交易等方式妨礙市場的公平準(zhǔn)入。

國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策協(xié)調(diào)司司長周智高介紹說：“在監(jiān)管執(zhí)法中我們發(fā)現(xiàn)，有的地方可能會(huì)通過下發(fā)文件等方式直接指定某個(gè)企業(yè)提供商品和服務(wù)，這樣就排除了其他企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，屬于《條例》禁止的行為?！?/p>

在商品要素的流動(dòng)方面，要保障進(jìn)出自由?！稐l例》明確，不得限制外地或者進(jìn)口的商品要素進(jìn)入本地市場，也不得阻礙本地經(jīng)營者遷出或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地經(jīng)營者參加本地的政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；不能對(duì)外地或者進(jìn)口的商品要素、外地經(jīng)營者在價(jià)格收費(fèi)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法等方面實(shí)行歧視性待遇。

“有個(gè)別地方為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)本地企業(yè)遷出設(shè)置了一些障礙，妨礙企業(yè)自主遷移，這就違反了《條例》的規(guī)定?！敝苤歉哒f。

在影響生產(chǎn)經(jīng)營成本方面，要保障競爭公平?！稐l例》要求，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，實(shí)施選擇性、差異化財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠。

在影響生產(chǎn)經(jīng)營行為方面，要保障經(jīng)營自主?！稐l例》要求，不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，也不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品要素價(jià)格水平或者超越法定權(quán)限制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，要切實(shí)維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。

增強(qiáng)制度剛性約束力度

徒法不足以自行，制度再好關(guān)鍵還在于落實(shí)。

《條例》主要延續(xù)了2016年《意見》所制定的政策措施起草單位自我審查模式。如何防止起草單位在審查過程中走形式、“跑空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象出現(xiàn)，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

對(duì)此《條例》作出了重點(diǎn)的制度安排，主要有四個(gè)方面：第一，通過嚴(yán)格的工作監(jiān)督來推動(dòng)落實(shí)?！稐l例》建立了包括抽查、督查等在內(nèi)的較為系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制，比如要求市場監(jiān)管部門建立公平競爭審查抽查機(jī)制，組織對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行抽查，如果發(fā)現(xiàn)違反《條例》要求的政策措施要督促整改；明確了國務(wù)院定期對(duì)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)工作情況開展督查，督促地方嚴(yán)格落實(shí)《條例》的要求。

第二，通過有效的考核評(píng)價(jià)來推動(dòng)落實(shí)?！稐l例》要求縣級(jí)以上人民政府要把公平競爭審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，把激勵(lì)和約束有機(jī)結(jié)合起來，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)落實(shí)公平競爭審查制度的積極性、主動(dòng)性。

第三，通過嚴(yán)肅的追責(zé)問責(zé)來推動(dòng)落實(shí)?！稐l例》建立了約談機(jī)制，規(guī)定起草單位如果未按照條例規(guī)定開展公平競爭審查，經(jīng)市場監(jiān)管部門督促仍未整改的，上一級(jí)市場監(jiān)管部門可以對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。同時(shí)也明確了法律責(zé)任，對(duì)未依照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查造成嚴(yán)重不良影響的，要對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

第四，通過全面的社會(huì)監(jiān)督來推動(dòng)落實(shí)?！稐l例》明確對(duì)于有關(guān)政策措施，任何單位和個(gè)人都可以向市場監(jiān)管部門舉報(bào)，并且要求市場監(jiān)管部門向社會(huì)公開受理舉報(bào)電話、信箱或者電子郵件地址，市場監(jiān)管總局將指導(dǎo)地方市場監(jiān)管部門切實(shí)暢通舉報(bào)渠道，及時(shí)回應(yīng)企業(yè)關(guān)切。

“為了確保審查結(jié)論的客觀和準(zhǔn)確，《條例》要求在進(jìn)行公平競爭審查的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等利害關(guān)系人關(guān)于公平競爭影響的意見，如果是涉及社會(huì)公共利益的，還要聽取社會(huì)公眾的意見。在審查結(jié)束后，起草單位要作出明確的審查結(jié)論。如果是適用例外規(guī)定的，還要在審查結(jié)論中進(jìn)行詳細(xì)說明。這是我們整個(gè)審查機(jī)制的設(shè)置。此外在保障方面，《條例》要求縣級(jí)以上人民政府要建立健全公平競爭審查機(jī)制，保障公平競爭審查的工作力量，將公平競爭審查的工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算?！敝苤歉哒f。

市場監(jiān)管總局法規(guī)司司長彭新民介紹說，此次《條例》緊緊圍繞“預(yù)防”兩個(gè)字，定位在從制定有關(guān)政策措施的起草環(huán)節(jié)開始，除規(guī)定的例外情形，沒有經(jīng)過公平競爭審查或者經(jīng)公平競爭審查不符合《條例》規(guī)定的，一律不得出臺(tái)，這增強(qiáng)了制度的剛性約束?！稐l例》堅(jiān)持應(yīng)納盡納、應(yīng)審盡審原則，將涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有政策措施，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施都納入公平競爭審查范圍，這體現(xiàn)了政府部門在維護(hù)公平競爭市場秩序方面的一種自我約束、自我監(jiān)督和帶頭自覺合規(guī)態(tài)度。

市場競爭秩序穩(wěn)步向好

統(tǒng)一大市場，公平競未來。

以公平競爭增強(qiáng)市場活力，提高統(tǒng)一大市場持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，通過全面落實(shí)公平競爭審查制度，消除各種市場壁壘，使各類資本機(jī)會(huì)平等、公平進(jìn)入、有序競爭。

據(jù)市場監(jiān)管總局公布的數(shù)據(jù)顯示，公平競爭審查制度實(shí)行八年以來，地方保護(hù)和區(qū)域壁壘得到了有力破除，全國累計(jì)審查政策措施161.8萬件，清理存量文件447萬件，廢止和修訂了排除、限制競爭的政策措施9.3萬件，一批妨礙經(jīng)營主體公平準(zhǔn)入、影響經(jīng)營主體公平競爭、限制商品要素自由流動(dòng)的政策措施得到了有力糾正。

與此同時(shí)，我國公平競爭審查制度的實(shí)施機(jī)制也不斷健全。相繼出臺(tái)了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》《公平競爭審查制度第三方評(píng)估實(shí)施指南》等一系列配套規(guī)則，發(fā)布了招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的公平競爭審查實(shí)施細(xì)則，制度體系進(jìn)一步健全。同時(shí)，按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，市場監(jiān)管總局連續(xù)5年組織開展公平競爭審查督查，連續(xù)3年對(duì)部分省份公平競爭審查制度的實(shí)施情況進(jìn)行第三方評(píng)估，還在一些地方開展公平競爭審查信息化試點(diǎn)，使得公平競爭審查制度效能不斷提升。

隨著公平競爭審查制度的實(shí)施，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的公平競爭意識(shí)得到了明顯提高。周智高介紹說：“公平競爭審查從2016年建立到2019年實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級(jí)政府全覆蓋，各級(jí)人民政府都建立了多部門聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)制。從我們的調(diào)研情況看，隨著這個(gè)制度的實(shí)施，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的公平競爭意識(shí)得到了明顯提高，保護(hù)和促進(jìn)公平競爭的自覺性、主動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)全面正確履行政府職能也發(fā)揮了很好的促進(jìn)作用?！?/p>

從2016年公平競爭審查制度以國務(wù)院文件形式出臺(tái)，到2022年修改的反壟斷法明確提出國家要建立健全公平競爭審查制度，再到這次公布的《條例》首次以行政法規(guī)的形式對(duì)公平競爭審查的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了公平競爭審查制度的立法空白，標(biāo)志著我國已經(jīng)基本形成了具有中國特色、以反壟斷法為核心、內(nèi)容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

公平競爭法律制度體系更加完備，市場競爭秩序穩(wěn)步向好，為各類經(jīng)營主體投資創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境。截至2024年5月底，我國實(shí)有民營經(jīng)濟(jì)主體總量18045萬戶，占比從2019年的95.5%增長為96.4%，其中民營企業(yè)5517.7萬戶、個(gè)體工商戶12527.3萬戶。市場活力充分迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。

通過《條例》的出臺(tái)實(shí)施，公平競爭審查制度可以得到更加有力的落實(shí)，為我國打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供更加堅(jiān)強(qiáng)的支撐。