時(shí)隔40多年后，1982年12月制定的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》得以修訂。這也是對(duì)國(guó)務(wù)院組織法的首次修訂，由原來(lái)的11條拓展為20條，是一次系統(tǒng)和全面的修訂。此次修訂對(duì)我國(guó)行政監(jiān)督體系作了一系列新的規(guī)定，這些規(guī)定可以看作對(duì)我國(guó)新時(shí)代行政監(jiān)督體系的重構(gòu)，并體現(xiàn)出如下幾個(gè)方面的特性。

新時(shí)代行政監(jiān)督體系的自覺(jué)性。行政監(jiān)督體系是行政法治的重要組成部分，也是法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一。修訂后的國(guó)務(wù)院組織法第4條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”。第17條也有這樣的規(guī)定：“自覺(jué)接受各方面監(jiān)督”。強(qiáng)調(diào)了行政系統(tǒng)在接受人民代表機(jī)關(guān)和其他各方面監(jiān)督中的自覺(jué)性，這是對(duì)新時(shí)代我國(guó)行政監(jiān)督體系特性的揭示。行政系統(tǒng)在公權(quán)行使中要忠實(shí)地履行行政職能，對(duì)相關(guān)行政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，并實(shí)現(xiàn)行政治理和社會(huì)治理的有序化。而在行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力的同時(shí)，也要自覺(jué)接受人民代表大會(huì)以及其他公權(quán)主體和相關(guān)主體的監(jiān)督。主動(dòng)接受監(jiān)督是行政主體在新時(shí)代應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，自覺(jué)接受監(jiān)督體現(xiàn)了新時(shí)代行政系統(tǒng)履行公共職能與實(shí)現(xiàn)行政治理法治化與社會(huì)化的有機(jī)統(tǒng)一。自覺(jué)接受監(jiān)督是對(duì)新時(shí)代行政監(jiān)督體系特征的恰當(dāng)描述和合理構(gòu)型。

新時(shí)代行政監(jiān)督的價(jià)值明晰性。行政監(jiān)督無(wú)論在學(xué)界還是在實(shí)務(wù)部門(mén)都有著確切的內(nèi)涵，那就是對(duì)行政權(quán)及其行使的監(jiān)督，使行政權(quán)的行使呈現(xiàn)出魚(yú)缸效應(yīng)，進(jìn)而真正體現(xiàn)行政職能的公共屬性。行政監(jiān)督所要追求的較高層面上的價(jià)值是行政權(quán)的規(guī)范化行使。為了做到這一點(diǎn)，必須對(duì)行政權(quán)的行使有所規(guī)范、有所約束。但在我國(guó)以前的行政法規(guī)范中，行政監(jiān)督體系在價(jià)值確定上有關(guān)對(duì)行政權(quán)制約的措辭一向都比較謹(jǐn)慎。而修訂后的國(guó)務(wù)院組織法明確規(guī)定：“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。其非常明確地將對(duì)行政權(quán)的制約作為行政監(jiān)督體系的價(jià)值，明確指出行政監(jiān)督的目的在于制約和規(guī)范行政權(quán)的行使，這是修訂后的國(guó)務(wù)院組織法對(duì)新時(shí)代行政監(jiān)督體系構(gòu)型中的一個(gè)亮點(diǎn)。

新時(shí)代行政監(jiān)督的多元性。我國(guó)的行政監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面或者兩套機(jī)制。外部監(jiān)督分別包括人民代表機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)公眾的監(jiān)督、相關(guān)社會(huì)組織的監(jiān)督、新聞媒體和其他社會(huì)輿論的監(jiān)督等。而內(nèi)部監(jiān)督則是行政系統(tǒng)內(nèi)部的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，修訂后的國(guó)務(wù)院組織法分別規(guī)定了行政復(fù)議監(jiān)督、備案審查監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督的類(lèi)型和機(jī)制。同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)我國(guó)行政系統(tǒng)的重大行政決策和行政執(zhí)法也要有相應(yīng)的監(jiān)督。修訂后的國(guó)務(wù)院組織法關(guān)于外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定沒(méi)有任何疏漏，它所呈現(xiàn)的是多元性的監(jiān)督特征。通過(guò)外部和內(nèi)部監(jiān)督的復(fù)合構(gòu)型，使監(jiān)督的主體和范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋。通過(guò)多元性的監(jiān)督體系，提升行政法治實(shí)施中的高質(zhì)量和高境界。

新時(shí)代行政監(jiān)督的整體性。修訂后的國(guó)務(wù)院組織法強(qiáng)調(diào)：“國(guó)務(wù)院健全行政監(jiān)督制度”。首次在重要的行政法規(guī)范中對(duì)行政監(jiān)督的若干屬性作了揭示。從這個(gè)規(guī)定可以看出，行政監(jiān)督首先呈現(xiàn)為相應(yīng)的監(jiān)督制度及其完善。就是說(shuō)行政監(jiān)督在行政法治中是以制度形態(tài)出現(xiàn)的，例如行政復(fù)議制度、備案審查制度、行政執(zhí)法監(jiān)督制度、政務(wù)公開(kāi)制度等。同時(shí)行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是“健全”的，它的“健全”性要求新時(shí)代的行政監(jiān)督具有相應(yīng)的系統(tǒng)、相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的機(jī)制?？偠灾聲r(shí)代的行政監(jiān)督是一個(gè)整體，它必須做到內(nèi)在與外在的統(tǒng)一、抽象與具體的統(tǒng)一、決策與執(zhí)行的統(tǒng)一。說(shuō)到底，這樣的整體性就是讓監(jiān)督形成合力，在規(guī)范和約束行政權(quán)方面共同發(fā)力。

新時(shí)代行政監(jiān)督的實(shí)效性。修訂后的國(guó)務(wù)院組織法對(duì)新時(shí)代行政系統(tǒng)的構(gòu)型提出了四個(gè)方面的要求，這也是首次在基本法中對(duì)我國(guó)行政系統(tǒng)的構(gòu)型，包括法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府四個(gè)方面。這四個(gè)構(gòu)型存在于中國(guó)式現(xiàn)代化的治理體系和治理能力之中。它是國(guó)務(wù)院“以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)，堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議”的具體化。新時(shí)代的行政監(jiān)督及其體系是新時(shí)代政府構(gòu)型的邏輯延續(xù)。換言之，就是通過(guò)新時(shí)代的監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn)和支撐新時(shí)代的政府構(gòu)型。為了做到這一點(diǎn)，修訂后的國(guó)務(wù)院組織法在設(shè)計(jì)監(jiān)督制度的同時(shí)要求行政系統(tǒng)在公權(quán)行使中要進(jìn)一步強(qiáng)化行為過(guò)程的公開(kāi)化、民主化和科學(xué)化。這都使得監(jiān)督制度能夠落地，能夠生根。修訂后的國(guó)務(wù)院組織法還規(guī)定了一些對(duì)行政公職人員作為個(gè)體行為的相關(guān)規(guī)范和要求，例如第18條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院組成人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，模范遵守憲法和法律，認(rèn)真履行職責(zé)，帶頭反對(duì)形式主義、官僚主義，為民務(wù)實(shí)，嚴(yán)守紀(jì)律，勤勉廉潔?！痹撘?guī)定所針對(duì)的是公職人員作為個(gè)體的行為，它與監(jiān)督制度和機(jī)制對(duì)行政組織的規(guī)定是相輔相成的。這種將個(gè)體行為和組織行為予以統(tǒng)一的立法技術(shù)使新時(shí)代行政監(jiān)督能夠?qū)崒?shí)在在地發(fā)揮作用，充分體現(xiàn)了它的實(shí)效性。

（作者關(guān)保英系上海政法學(xué)院教授，上海市人民政府參事）