規(guī)范性文件主要是指有關(guān)國家機關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件。為加強規(guī)范性文件治理，中央和地方制定了大量的管理辦法或規(guī)范，確保規(guī)范性文件依法依程序制定實施，依法備案監(jiān)督。實踐中，有些地方或部門曾提出了“非必要不發(fā)文”，也有相應(yīng)部門對發(fā)文數(shù)量進行檢查。雖然“不發(fā)文”確實可以減少發(fā)文數(shù)量，從而避免上級檢查和備案審查，但是若對“不發(fā)文”缺乏正確理解，則有可能構(gòu)成“懶政”，凡事只看上級文件機械執(zhí)行，則不利于文件因地制宜實施，不利于解決人民群眾關(guān)切的問題。因此，“非必要不發(fā)文”的提法既需要正確認識，又需要明確的原則或制度指引。

“不發(fā)文”具有明確的適用條件。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）規(guī)定，凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，嚴禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實”文件。這一表述在地方各級規(guī)范性文件中被重復(fù)引用，也有將其簡單理解為“不發(fā)文”。在整治形式主義、官僚主義，精簡文件的過程中，該通知有效規(guī)范了重復(fù)發(fā)文、隨意發(fā)文、“抄襲”發(fā)文等禁止情形，嚴控發(fā)文數(shù)量。地方實踐中也形成了四種主要適用情形：一是若上級文件不明確要求配套，則不配套；二是法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行文件等已有明確規(guī)定的，一律不發(fā)文；三是同一主題同類工作不多頭分別發(fā)文，對同一領(lǐng)域同一事項短期內(nèi)不連續(xù)發(fā)文；四是文件能小范圍印發(fā)，不普通印發(fā)，不印發(fā)的文件可以抄送或報告，采取其他方式。上述做法既有對上級發(fā)文要求的遵守，也有地方的變通做法。加強規(guī)范性文件源頭治理，減輕基層負擔，并非限制基層規(guī)范性文件制發(fā)權(quán)，上級文件主要規(guī)制是為發(fā)文而發(fā)文的形式主義問題，我們不能轉(zhuǎn)向機械理解，干脆不發(fā)文，執(zhí)行看上級或同級“手勢”，“看著辦”，這嚴重影響到上級規(guī)范性文件的執(zhí)行性、操作性、實效性。

規(guī)范性文件的制發(fā)具有客觀需要和法定程序。一則，行政管理的需要。尤其是沒有立法權(quán)的一些地方，規(guī)范性文件具有廣泛的運用空間，大體形成了創(chuàng)制性文件、執(zhí)行性文件、解釋性文件、指導(dǎo)性文件等予以實施行政管理，這符合經(jīng)濟社會的發(fā)展以及改革的全面深化的需要。二則，規(guī)范性文件具有靈活性和便利性。在地域差別大，情況復(fù)雜、立法權(quán)限不同的情況下，規(guī)范性文件結(jié)合地方實際情況，因地制宜，具有其獨特的價值和適用領(lǐng)域。在嚴控嚴管的同時，我們不能忽略發(fā)揮規(guī)范性文件的優(yōu)勢，尤其是在基層治理過程中，要利用好探索型的規(guī)范性文件，推進地方創(chuàng)新改革，最大限度地維護人民群眾的權(quán)益。

規(guī)范性文件制發(fā)具有多重制度約束。一方面，嚴禁越權(quán)發(fā)文、重復(fù)發(fā)文，嚴控發(fā)文數(shù)量，實現(xiàn)“源頭治理”，另一方面，嚴格制發(fā)程序、規(guī)范合法性審查，強化備案監(jiān)督機制，強化全過程監(jiān)督。在此背景下，“非必要不發(fā)文”不能直接理解為“不發(fā)文”去執(zhí)行，這對規(guī)范性文件的制發(fā)實則形成了觀念的隔離和制度的空置，規(guī)范性文件的制發(fā)仍需制度強化。

具體而言：明確“不發(fā)文”的適用條件。標準不清、界限不明，容易導(dǎo)致下級制發(fā)機關(guān)的機械執(zhí)行。無論從規(guī)范文件的制發(fā)程序，還是實實在在為基層減負，“不發(fā)文”必須有適用條件或標準。例如，有的地方建立了“發(fā)文”負面清單，有的制定了規(guī)范性文件管理辦法，針對發(fā)文程序嚴格限制，強化審核、報批、督查等程序。

增加“不發(fā)文”報告說明。在“發(fā)”與“不發(fā)”之間存在沖突的時候，應(yīng)建立理性的工作機制，避免發(fā)文的隨意性和“領(lǐng)導(dǎo)干部說了算”。參照立法前評估制度，規(guī)范性文件制發(fā)上不僅要考慮專家論證和公眾參與，而且需要必要性和可行性研究，一些文件制定還需要成本效益分析。針對經(jīng)研究決定“不發(fā)文”的情況，建議具體說明，對于“不發(fā)文”的涉及事項，制發(fā)主體應(yīng)強化過程溝通，要有跟蹤調(diào)查反饋。

加大信息公開的力度。信息公開增加規(guī)范性文件的透明度，倒逼制發(fā)機關(guān)提高發(fā)文質(zhì)量，嚴格遵守制發(fā)程序。通過信息公開，來自社會監(jiān)督和民意呼聲，能夠使制發(fā)主體更切實了解需要什么類型的規(guī)范性文件，知道什么樣的文件能解決民眾關(guān)切的具體問題，實現(xiàn)最大限度的“依法制定”，對人民負責(zé)。

增強備案審查剛性。備案審查是事后監(jiān)督，備案審查主體一定要避免事前介入規(guī)范性文件的制發(fā)過程或程序，對“發(fā)文”定性。審查主體一定要堅持公正性和中立性，在對規(guī)范性文件的政治性、合憲性、合法性、適當性審查前，建議也要適當考慮規(guī)范性文件制定的必要性，針對越權(quán)發(fā)文、重復(fù)發(fā)文以及發(fā)文規(guī)避重要事項和內(nèi)容的情況，加強監(jiān)督，完善制度。當前，以人大常委會為主導(dǎo)的規(guī)范性文件備案審查體系與制度，已實現(xiàn)對規(guī)范性文件備案審查的“全覆蓋”，規(guī)范性文件審查范圍的擴大和審查標準的剛性要求，必然促使規(guī)范性文件制發(fā)主體準確把握“發(fā)文”與“不發(fā)文”的關(guān)系，形成規(guī)范性文件“源頭治理”的自我約束，必然促使規(guī)范性文件的制發(fā)水平不斷提高，積極回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的根本要求和歷史使命。

（作者楊向東 系上海政法學(xué)院副教授、上海市規(guī)范性文件備案審查工作研究中心副主任）