行政復(fù)議委員會(huì)制度是我國行政復(fù)議制度改革中重要的組織工具創(chuàng)新。新修訂的行政復(fù)議法第五十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會(huì)，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，并就行政復(fù)議工作中的重大事項(xiàng)和共性問題研究提出意見。”在過去若干年行政復(fù)議委員會(huì)制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議法將復(fù)議委員會(huì)制度法律化，并明確了復(fù)議委員會(huì)具有“指導(dǎo)”和“咨詢”雙重功能設(shè)定。其中，指導(dǎo)功能旨在研究解決行政復(fù)議工作中的重大事項(xiàng)和共性問題，有利于促進(jìn)行政復(fù)議工作提質(zhì)增效；咨詢功能則對于更好辦理重大疑難復(fù)雜等行政復(fù)議案件、提升行政復(fù)議公正性和公信力具有重要意義。

什么是“咨詢”？如何發(fā)揮復(fù)議委員會(huì)的咨詢功能？這些問題將是行政復(fù)議實(shí)踐中圍繞復(fù)議委員會(huì)制度的重要問題。行政復(fù)議法專門規(guī)定“行政復(fù)議委員會(huì)的組成和開展工作的具體辦法，由國務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)制定。”這一開放性的規(guī)定，為復(fù)議委員會(huì)后續(xù)的組織和程序設(shè)計(jì)留下了空間。行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)如何組成？具體的工作程序如何設(shè)計(jì)？對這些問題的回答不僅需要實(shí)踐摸索，更需要學(xué)理上的規(guī)范分析。如果沒有基本的制度設(shè)計(jì)原理和邏輯，復(fù)議委員會(huì)作為制度創(chuàng)新的組織工具就可能失去方向，難以實(shí)現(xiàn)改革的法律效果和社會(huì)效果。

從行政復(fù)議法第五十二條對行政復(fù)議委員會(huì)組成的原則性規(guī)定看，復(fù)議委員會(huì)的功能之一是運(yùn)用專業(yè)知識(shí)為行政復(fù)議提供咨詢意見?！皩I(yè)咨詢”這一功能界定，邏輯上要求復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是專業(yè)、中立的角色。也就是說，復(fù)議委員會(huì)是一種體現(xiàn)“工具理性”的組織設(shè)計(jì)。在復(fù)議過程中，復(fù)議委員會(huì)應(yīng)中立、專業(yè)地評(píng)估特定行政糾紛中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題，并運(yùn)用相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)提出咨詢意見。在這里，復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)性，可為行政復(fù)議決定的實(shí)質(zhì)理性提供資源；復(fù)議委員會(huì)的“中立性”，可為復(fù)議決定的程序正當(dāng)性提供資源。上述兩方面的結(jié)合，有助于增強(qiáng)復(fù)議決定的公信力和可接受度，從而促進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解，發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議“主渠道”的作用。

行政復(fù)議委員會(huì)承擔(dān)的咨詢功能，是對復(fù)議機(jī)關(guān)所作決定的正當(dāng)性補(bǔ)強(qiáng)。這種補(bǔ)強(qiáng)表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，從復(fù)議委員會(huì)參與的案件范圍看，復(fù)議委員會(huì)提供咨詢的案件范圍集中在重大、疑難、專業(yè)的復(fù)議案件，除此以外的案件仍由復(fù)議機(jī)關(guān)自主進(jìn)行審理。其次，從咨詢意見的法律效力看，復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見對復(fù)議機(jī)關(guān)只具有參考作用，并不具有“議決”效果。復(fù)議決定均由復(fù)議機(jī)關(guān)作出并由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

就復(fù)議委員會(huì)咨詢功能的實(shí)現(xiàn)而言，最大的挑戰(zhàn)在于如何避免“象征性咨詢”和“避責(zé)型咨詢”的兩極化難題。一方面，需要避免復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見流于形式的情形，防止復(fù)議委員會(huì)成為復(fù)議實(shí)踐中的“花瓶”。這既需要行政復(fù)議委員會(huì)的組成人員積極負(fù)責(zé)地提供專業(yè)意見，也有賴于復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議委員會(huì)咨詢意見的合理尊重與回應(yīng)。另一方面，也需要防止制度實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)過度依賴咨詢意見、規(guī)避法定審查職責(zé)的情形。在復(fù)議活動(dòng)中，復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議委員會(huì)之間應(yīng)建立制度化的角色分工和合作機(jī)制，從而確保二者各自的功能得以落實(shí)。

落實(shí)復(fù)議委員會(huì)的咨詢功能，實(shí)現(xiàn)復(fù)議委員會(huì)的組織和工具理性，需要我們認(rèn)真對待復(fù)議委員會(huì)的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，這種機(jī)制設(shè)計(jì)可從組織合理性、程序合理性和功能合理性等維度展開。

首先，組織合理性涉及行政復(fù)議委員會(huì)內(nèi)部人員配置的中立性、平衡性和代表性。行政復(fù)議委員會(huì)組織架構(gòu)的設(shè)置，需要均衡行政部門、專家、學(xué)者和第三方社會(huì)人士代表的結(jié)構(gòu)，確保不同領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)得到充分反映和考慮。在確定行政復(fù)議委員會(huì)組成的過程中，關(guān)于委員的標(biāo)準(zhǔn)、遴選流程以及個(gè)案中選擇復(fù)議委員的規(guī)則，都應(yīng)當(dāng)以中立性、專業(yè)性為標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)規(guī)則并對外公開。

其次，程序合理性強(qiáng)調(diào)的是通過程序來保障行政復(fù)議委員會(huì)履行職能的實(shí)效性，避免出現(xiàn)象征性咨詢的情形。這主要應(yīng)考慮幾個(gè)方面：一是明確案卷記錄要求。行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見應(yīng)詳細(xì)記錄在案，確保其對后續(xù)復(fù)議決定的影響可追溯。二是確立程序約束機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果不采納行政復(fù)議委員會(huì)的多數(shù)意見，須給出充分的理由并予以記錄，從而防止咨詢意見被虛置、架空等情形。三是明確溝通反饋機(jī)制。應(yīng)要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)對咨詢意見采納的方式、效果、不采納的理由等進(jìn)行情況反饋，從而促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)之間的互動(dòng)和相互監(jiān)督。四是建立意見移送機(jī)制。應(yīng)設(shè)計(jì)咨詢意見同司法審查相銜接的程序，若行政復(fù)議決定進(jìn)入行政訴訟階段，行政復(fù)議委員會(huì)的意見應(yīng)被完整、準(zhǔn)確地傳遞至法院，便于法院開展案件審理。

最后，功能合理性著眼于行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢型定位在整個(gè)行政復(fù)議制度中的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。在框定行政復(fù)議委員會(huì)咨詢范圍、細(xì)化行政復(fù)議委員會(huì)具體職權(quán)、優(yōu)化行政復(fù)議委員會(huì)提供咨詢意見的流程、明確案件當(dāng)事人在行政復(fù)議委員會(huì)履行職能過程中的法律地位等方面，需要落實(shí)功能適當(dāng)原則，提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)在功能分工基礎(chǔ)上的協(xié)作，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在充分傾聽和考慮委員會(huì)意見的基礎(chǔ)上，又能夠依法、自主、理性地行使決定權(quán)。通過復(fù)議委員會(huì)制度的嵌入和優(yōu)化，可逐步改變公眾對復(fù)議程序內(nèi)部化擔(dān)憂、結(jié)果公正性交流等刻板印象，從而提升行政復(fù)議制度的公信力，促進(jìn)行政復(fù)議化解行政爭議“主渠道”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者王錫鋅系北京大學(xué)法學(xué)院教授）