以變更決定為核心的復(fù)議決定體系更能彰顯復(fù)議功能

□　余凌云

2023年行政復(fù)議法修改的一個(gè)重要內(nèi)容是“細(xì)化變更、確認(rèn)違法等決定的適用情形，調(diào)整決定順序，增加確認(rèn)無(wú)效、責(zé)令履行行政協(xié)議等決定類型”，從而構(gòu)建了以變更決定為核心的行政復(fù)議決定體系。這是一個(gè)可圈可點(diǎn)的巨大進(jìn)步，更加貼切行政復(fù)議功能定位，行政復(fù)議也能夠進(jìn)一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正回應(yīng)申請(qǐng)人訴求，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，發(fā)揮出解決行政糾紛主渠道作用。

從理論上講，行政復(fù)議建立在行政機(jī)關(guān)上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之上。復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)行政行為的審查力度要遠(yuǎn)比法院深，而且，有權(quán)直接改變不適當(dāng)?shù)男姓袨椤６姓V訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。在司法審查的深度上，法院卻有所顧及，不能打破分權(quán)，以司法裁判直接代替行政決定，否則，法院就變成了行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，抹去行政訴訟和行政復(fù)議之間的“楚界漢河”，司法權(quán)與行政權(quán)合二為一了。因此，“審得深”“變的多”，是行政復(fù)議和行政訴訟的重要區(qū)別。

但遺憾的是，這在以往歷次行政復(fù)議立法中，包括行政復(fù)議條例（1990年）、行政復(fù)議法（1999年）、行政復(fù)議法實(shí)施條例（2007年），都未得到妥善處理。這或多或少影響了行政復(fù)議作用的充分發(fā)揮。在本次行政復(fù)議法修改中，這個(gè)問(wèn)題得到充分重視，不僅調(diào)整了行政復(fù)議決定類型次序，建立了變更決定為核心的復(fù)議決定體系，還有意拉開(kāi)與行政訴訟的審查層次，將“明顯不當(dāng)”改為“內(nèi)容不適當(dāng)”。

首先，“審得深”。行政復(fù)議法（1999年）第1條規(guī)定了行政復(fù)議的目的是“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”，然而，第28條卻將“不當(dāng)”進(jìn)一步縮小為“明顯不當(dāng)”。同一部法律之內(nèi)對(duì)審查深度卻使用兩個(gè)不同術(shù)語(yǔ)，已有不妥。但與行政訴訟法（1989年）第54條第（四）項(xiàng)規(guī)定的“顯失公正”至少在用語(yǔ)上有區(qū)別。從文義解釋上，“顯失公正”似乎比“不當(dāng)”“明顯不當(dāng)”要求高?！帮@失公正”是指實(shí)質(zhì)違法，屬于重大且明顯的不公正?！安划?dāng)”“明顯不當(dāng)”的外延應(yīng)該更廣，還包括一般意義上的顯然不合理、不盡合理，尚未質(zhì)變?yōu)檫`法。倘若如此，上述行文遣字姑且還算是體現(xiàn)了行政復(fù)議與行政訴訟之間的差異，但其實(shí)不然。當(dāng)時(shí)行政復(fù)議立法參與者也是從實(shí)質(zhì)違法意義上去闡述“明顯不當(dāng)”，比如，沒(méi)有平等對(duì)待，與行政訴訟上的“顯失公正”無(wú)實(shí)質(zhì)不同。2014年行政訴訟法修改后，其中第70條第（六）項(xiàng)、第77條第1款又將先前的“顯失公正”改為“明顯不當(dāng)”。至此，行政復(fù)議法和行政訴訟法在用詞上的差別也不復(fù)存在。

2023年新修訂的行政復(fù)議法注意到了上述無(wú)差別實(shí)為不妥，不再援用“明顯不當(dāng)”，回歸了“內(nèi)容適當(dāng)”，與第1條“不當(dāng)”保持一致。第63條第1款第（一）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于內(nèi)容不適當(dāng)?shù)?，可以變更。也就是說(shuō)，不僅明顯不當(dāng)，就是一般不適當(dāng)，復(fù)議機(jī)關(guān)都有權(quán)審查并作出變更決定。

這突破了以往在制度設(shè)計(jì)上僅將行政復(fù)議作為行政訴訟的配套制度，也打破了“能夠復(fù)議的，就能訴訟。反之，亦然”之通常認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，不見(jiàn)得可以提起行政訴訟。新修訂的行政復(fù)議法第10條規(guī)定才變得十分必要，有的放矢，對(duì)復(fù)議決定不服，要“依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟”。言下之意，只有對(duì)“明顯不當(dāng)”的行政行為，當(dāng)事人才可以提起行政訴訟，對(duì)于一般意義上的“不適當(dāng)”，復(fù)議決定就是終局決定了。

其次，“變的多”。從新修訂的行政復(fù)議法第63條第1款規(guī)定看，對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，或者經(jīng)過(guò)復(fù)議能夠查清事實(shí)的，僅是未正確適用依據(jù)、內(nèi)容不適當(dāng)、理由不全面、不準(zhǔn)確，允許復(fù)議機(jī)關(guān)直接作出變更決定。這顯然比行政訴訟法（1989年）第54條第（四）項(xiàng)、行政訴訟法（2017年）第77條第1款規(guī)定的變更判決廣得多。法院只能對(duì)“明顯不當(dāng)”的行政處罰決定，或者涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的行政決定判決變更。

因此，在救濟(jì)方式上，行政復(fù)議與行政訴訟迥然不同。行政復(fù)議是建立在行政機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系之上。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮變更決定，撤銷并責(zé)令重做是例外。“能變，盡變?！迸c之相反，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮判決撤銷重做，判決變更只是例外?！澳艹?，先撤?！边@體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊讓，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的第一次判斷，盡量不直接替代行政機(jī)關(guān)作出決定。

新修訂的行政復(fù)議法第64條規(guī)定了撤銷決定，理由與行政訴訟法（2017年）第70條規(guī)定的撤銷判決差不多，包括主要事實(shí)不清、證據(jù)不足；違反法定程序；適用的依據(jù)不合法；超越職權(quán)或者濫用職權(quán)。但是，放到體系解釋上，結(jié)合第63條變更決定，應(yīng)該是在以下例外情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷并責(zé)令重做。第一，復(fù)議機(jī)關(guān)查明事實(shí)不清，且行政機(jī)關(guān)更有條件進(jìn)一步查清事實(shí)。復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重做。第二，復(fù)議機(jī)關(guān)查明程序違法，需要行政機(jī)關(guān)重新履行程序義務(wù)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重做。第三，必須由行政機(jī)關(guān)處理的事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法或不宜越俎代庖、親力親為，應(yīng)當(dāng)決定撤銷、責(zé)令重做。比如，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為適用的依據(jù)不合法、超越職權(quán)或者濫用職權(quán)，但是，還是需要行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性處理有關(guān)問(wèn)題，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法直接變更的，可以決定撤銷并責(zé)令重做。

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）