兩部門聯合發(fā)布指導意見規(guī)范政府與社會資本合作新機制

政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施

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為進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，近日國家發(fā)展改革委、財政部聯合發(fā)布《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，從規(guī)范推進建設實施、切實加強運營監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對新機制作了系統(tǒng)規(guī)范。

□ 本報記者 萬靜

政府和社會資本合作（PPP）模式在我國實施近十年，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用。但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。

為進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，近日國家發(fā)展改革委、財政部聯合發(fā)布《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），對規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制（以下簡稱新機制）提出具體要求。內容包括：規(guī)定PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任；PPP項目實施機構應將項目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開，做到信息透明。

業(yè)內人士分析指出，《意見》的諸多舉措旨在規(guī)范PPP模式的運行，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營水平，確保PPP模式健康發(fā)展、陽光運行。

全部采取特許經營模式實施

據發(fā)改委投資司有關負責人介紹，從國際經驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經營（Concession）和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實施，但由于多種原因，英國政府已于2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP項目也出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。

《意見》從規(guī)范推進建設實施、切實加強運營監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對新機制作了系統(tǒng)規(guī)范，具體包括：

PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

PPP應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系。

PPP應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

《意見》要求，地方各級人民政府要切實負起主體責任，規(guī)范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執(zhí)行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經紀律。

最大程度鼓勵民營企業(yè)參與

記者注意到，《意見》提出最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，是此次新機制的一個重點。

黨中央、國務院高度重視發(fā)展民營經濟、促進民間投資有關工作。今年7月發(fā)改委報請黨中央、國務院印發(fā)《中共中央 國務院關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見》，并先后出臺《國家發(fā)展改革委關于進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》《國家發(fā)展改革委等部門關于實施促進民營經濟發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實文件。發(fā)改委投資司有關負責人表示，“《意見》提出最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作，是進一步貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措?！?/p>

同時，這是回歸PPP本源的舉措。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關系，其中Public指公共部門，Private指私人機構，在我國主要為民營企業(yè)和外資企業(yè)。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經驗，在基礎設施和公用事業(yè)領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。

最重要的是，為了進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產開發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點逐步轉向實體經濟，今年1月至9月，制造業(yè)民間投資、基礎設施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎設施投資2.8、8.3個百分點，呈現出較強投資活力。新機制明確優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續(xù)優(yōu)化調整。

記者還注意到，新機制將PPP項目的特許經營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。

堅決查處新增隱性債務問題

值得注意的是，《意見》對于嚴格審核PPP項目的特許經營方案作出了明確限定。比如規(guī)定對擬采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續(xù)，以合理控制項目建設內容和規(guī)模、明確項目產出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委托專業(yè)咨詢機構評估，提高可行性論證質量。

同時，《意見》規(guī)定，對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關規(guī)定履行核準或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作。特許經營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續(xù)，項目實施機構應給予必要支持和便利。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授告訴記者，今年8月財政部發(fā)布的《2023年上半年中國財政政策執(zhí)行情況報告》指出，要高度重視防范化解地方政府債務風險，嚴格控制新增地方債務出現，應開好“前門”、嚴堵“后門”，堅決查處各類違法違規(guī)舉債行為，其中就包括濫用PPP模式無端肆意增加各類地方隱性債務的情況。特許經營模式風險可控、監(jiān)管嚴密、投資回報路徑清晰，新機制提出PPP模式必須全部采取特許經營模式實施，更有利于形成更好的政策和市場環(huán)境，防止出現不規(guī)范的模式和潛在的風險。同時，新機制還提出要加強跨部門聯合監(jiān)管，通過明確規(guī)定地方政府、發(fā)改、財政等各個職能部門的具體責任，來防止“一邊化債一邊新增地方債”的問題出現。通過強化定期審查評估和監(jiān)管力度，堅決查處新增隱性債務行為。