證監(jiān)會(huì)擬修訂公司債券發(fā)行與交易管理辦法

發(fā)行人控股股東實(shí)際控制人不得參與非市場(chǎng)化發(fā)行

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證監(jiān)會(huì)近日就修訂《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》征求意見，要求強(qiáng)化防假打假要求，壓實(shí)發(fā)行人作為信息披露第一責(zé)任人的義務(wù)；強(qiáng)化募集資金監(jiān)管，進(jìn)一步完善募集資金信息披露有關(guān)要求；強(qiáng)化對(duì)非市場(chǎng)化發(fā)行的監(jiān)管要求，明確發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人不得參與非市場(chǎng)化發(fā)行。

□　本報(bào)記者 周芬棉

今年3月16日發(fā)布的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，劃入國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革決策部署，穩(wěn)妥有序做好企業(yè)債券劃轉(zhuǎn)相關(guān)工作，本著制度先行、規(guī)則先行的原則，證監(jiān)會(huì)近日對(duì)《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)和《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第24號(hào)——公開發(fā)行公司債券申請(qǐng)文件》(以下簡(jiǎn)稱《24號(hào)準(zhǔn)則》)進(jìn)行了修訂，向社會(huì)公開征求意見。

本次修訂，最核心的目的是，明確企業(yè)債券適用證券法等上位法，著力構(gòu)建統(tǒng)一的公司債券監(jiān)管制度和規(guī)則體系，在規(guī)章和規(guī)范性文件方面進(jìn)一步完善公司債券（含企業(yè)債券）制度規(guī)則銜接。

構(gòu)建企業(yè)債公司債統(tǒng)一制度規(guī)則

將企業(yè)債券劃歸證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)債券市場(chǎng)影響重大。

企業(yè)債券當(dāng)初由發(fā)改委負(fù)責(zé)和審核有其特別的重要意義，企業(yè)債券和公司債券有許多不同。

據(jù)北京觀韜中茂（上海）律師事務(wù)所合伙人馬建榮介紹，兩者在發(fā)行主體、監(jiān)管方式、發(fā)行期限、發(fā)行利率、募集資金用途、發(fā)行條件和信息披露要求等方面存在差異。比如，在發(fā)行主體上，公司債券是由股份有限公司或者有限責(zé)任公司發(fā)行，而企業(yè)債券則由中央政府部門所屬機(jī)構(gòu)、國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)發(fā)行，相比公司債券，其發(fā)行主體范圍更為狹窄，要求更為嚴(yán)格；在發(fā)行期限方面，企業(yè)債券一般3至20年，以10年為主。公開發(fā)行的公司債券，一般為3至10年，以5年為主；非公開發(fā)行的公司債券，1年以上。尤其在募集資金用途方面，企業(yè)債券對(duì)募集資金的用途有更加明晰的規(guī)定，其中對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目及補(bǔ)充運(yùn)營(yíng)資金的項(xiàng)目對(duì)債券發(fā)行比例均有明確要求；公司債券對(duì)募集資金使用用途則更加廣泛。

雖然兩者有多方面差異，但都屬于債券，本質(zhì)上相似。馬建榮說(shuō)，早在2020年7月，最高人民法院發(fā)布的《全國(guó)法院審理債券糾紛案件座談會(huì)紀(jì)要》中就提出，為正確審理因公司債券、企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的發(fā)行和交易所引發(fā)的合同、侵權(quán)和破產(chǎn)民商事案件，應(yīng)統(tǒng)一法律適用，保護(hù)債券投資人的合法權(quán)益問題。提出這一主張也事先征求了有關(guān)部門意見。這次修訂《管理辦法》正是基于各部委統(tǒng)一法律適用要求進(jìn)行的重大修改。

西北政法大學(xué)教授強(qiáng)力說(shuō)，《管理辦法》在2021年剛進(jìn)行了大幅修改，現(xiàn)在再作修改，最為重要的目的就是統(tǒng)一企業(yè)債券和公司債券的法律適用，建立統(tǒng)一規(guī)則體系。在機(jī)構(gòu)改革方案發(fā)布后，今年4月，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)就劃轉(zhuǎn)作了6個(gè)月過渡期的工作安排，證監(jiān)會(huì)此時(shí)征求意見，時(shí)機(jī)正合適。

據(jù)北京觀韜中茂律師事務(wù)所管理合伙人蘇波介紹，2021年2月，證監(jiān)會(huì)對(duì)2015年出臺(tái)的《管理辦法》進(jìn)行了比較全的修訂，修訂后的《管理辦法》共九章八十條，較原辦法新增十九條，修訂四十三條，刪除(含合并)十二條。主要思路是落實(shí)公司債券公開發(fā)行注冊(cè)制改革，明確公開發(fā)行公司債券的發(fā)行條件、注冊(cè)程序，調(diào)整了公司債券交易場(chǎng)所，明確了對(duì)于證券交易場(chǎng)所審核工作的監(jiān)督機(jī)制等，而本次修訂，較2021年《管理辦法》相比，新增一條，共九章八十一條。主要是將企業(yè)債券總體納入公司債券監(jiān)管框架，推動(dòng)企業(yè)債券與公司債券協(xié)同發(fā)展。

延續(xù)企業(yè)債穩(wěn)健和嚴(yán)謹(jǐn)制度安排

蘇波說(shuō)，根據(jù)萬(wàn)得數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年6月30日，企業(yè)債的發(fā)行規(guī)模是1346.5億元，而公司債的發(fā)行規(guī)模是19005.2億元(不含債務(wù)融資工具等產(chǎn)品)。企業(yè)債和公司債相比，雖然規(guī)模小，但仍然起著十分重要的作用，其一些行之有效的制度安排得以在《管理辦法》中延續(xù)。

蘇波說(shuō)，《管理辦法》總體沿襲發(fā)改委企業(yè)債的穩(wěn)健嚴(yán)謹(jǐn)風(fēng)險(xiǎn)，保留部分企業(yè)債本身特有的風(fēng)格，設(shè)置了符合企業(yè)債特點(diǎn)的相關(guān)條款。

這種延續(xù)性主要體現(xiàn)在有關(guān)募集資金的管理方面：一是鼓勵(lì)募集資金投向符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目建設(shè)；二是針對(duì)募集資金使用規(guī)范，要求發(fā)行人“應(yīng)當(dāng)在定期報(bào)告中披露公開發(fā)行公司債券募集資金的使用情況、募投項(xiàng)目進(jìn)展情況”，以及發(fā)行人“募投項(xiàng)目情況發(fā)生重大變化，可能影響募集資金投入和使用計(jì)劃，或者導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期運(yùn)營(yíng)收益實(shí)現(xiàn)存在較大不確定性”。

按照證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人的話說(shuō)，本次修訂遵循幾項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持穩(wěn)定當(dāng)頭，做好制度規(guī)則銜接，保持企業(yè)債券市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。二是夯實(shí)制度基礎(chǔ)。在規(guī)章和規(guī)范性文件層面進(jìn)一步完善公司債券(含企業(yè)債券)制度規(guī)則體系，明確將企業(yè)債券總體納入公司債券監(jiān)管框架，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同，提升監(jiān)管效能。三是促進(jìn)功能發(fā)揮。在借鑒企業(yè)債券管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，保持企業(yè)債券“資金跟著項(xiàng)目走”等制度安排，更好發(fā)揮支持國(guó)家重大戰(zhàn)略、重大項(xiàng)目建設(shè)等功能。

強(qiáng)化防假打假加強(qiáng)募集資金監(jiān)管

據(jù)了解，《管理辦法》的修訂內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：一是落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革部署要求，將企業(yè)債券納入《管理辦法》規(guī)制范圍，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。二是強(qiáng)化防假打假要求，壓實(shí)發(fā)行人作為信息披露第一責(zé)任人的義務(wù)，完善中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、證券交易所開展現(xiàn)場(chǎng)檢查的機(jī)制。三是強(qiáng)化募集資金監(jiān)管，進(jìn)一步完善募集資金信息披露有關(guān)要求。四是強(qiáng)化對(duì)非市場(chǎng)化發(fā)行的監(jiān)管要求，明確發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人不得參與非市場(chǎng)化發(fā)行。五是根據(jù)《證監(jiān)會(huì)行政許可實(shí)施程序規(guī)定》，不再將主承銷商和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員被立案調(diào)查列為應(yīng)當(dāng)中止審核注冊(cè)的情形。

其中強(qiáng)化防假打假和募集資金監(jiān)管，主要是根據(jù)以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)作的制度安排。有些發(fā)行人，因財(cái)務(wù)造假導(dǎo)致最后違約事件發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害債權(quán)人合法權(quán)益。

比如最近正在法院二審的勝通集團(tuán)（即山東勝通集團(tuán)股份有限公司）違約案。據(jù)馬建榮介紹，2019年3月，勝通集團(tuán)因被法院裁定進(jìn)入破產(chǎn)重整程序，引發(fā)了該公司發(fā)行債券的違約。勝通集團(tuán)債券信息披露違法違規(guī)案是證監(jiān)會(huì)2021年證監(jiān)稽查20起典型違法案例之一，勝通集團(tuán)在2013年至2017年通過虛構(gòu)購(gòu)銷業(yè)務(wù)、編制虛假財(cái)務(wù)賬套等方式，累計(jì)虛增收入615億元，虛增利潤(rùn)119億元。該案是一起債券發(fā)行人財(cái)務(wù)造假的典型案件，主承銷商、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)均被證監(jiān)會(huì)作出行政處罰。多家機(jī)構(gòu)投資人作為原告起訴各中介機(jī)構(gòu)，一審判決各被告承擔(dān)比例連帶責(zé)任，目前本案正在二審中。

除勝通集團(tuán)財(cái)務(wù)造假案之外，近年來(lái)有多家債券發(fā)行人及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)因虛假陳述財(cái)務(wù)造假被處罰的案例，例如“五洋債”“華晨債”“洛娃債”“宜華生活”“康美藥業(yè)”“凱迪生態(tài)”“同濟(jì)堂”“康得新”“中信國(guó)安”等債券信息披露違法違規(guī)案。

因此，本次修訂的制度規(guī)則，就包括有關(guān)信息披露的問題。

證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，《24號(hào)準(zhǔn)則》借鑒現(xiàn)行企業(yè)債券管理經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化了募投項(xiàng)目合規(guī)性要求，債券募集資金投向固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的，需提供募投項(xiàng)目土地、環(huán)評(píng)、規(guī)劃等合規(guī)合法性文件。企業(yè)債券募集資金投向固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的，要求發(fā)行人提供省級(jí)及以上發(fā)改部門出具的專項(xiàng)意見。同時(shí)壓實(shí)會(huì)計(jì)師“看門人”責(zé)任，明確要求債券發(fā)行人應(yīng)提供會(huì)計(jì)師出具的發(fā)行人最近一年資產(chǎn)清單及相關(guān)說(shuō)明文件。