黨的二十大報告指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，并對扎實推進依法行政，加快建設(shè)法治政府作出專門部署。行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)實施法律法規(guī)的重要方式，也是行政機關(guān)進行行政執(zhí)法的重要依據(jù)，其法治化水平直接決定著法治政府建設(shè)的質(zhì)量和水平。加快法治政府建設(shè)必須從源頭上加強行政規(guī)范性文件的法治化建設(shè)。

建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總抓手、總目標。這其中，無論是形成完備的法律規(guī)范體系，還是形成有效的法律實施體系，都離不開加強行政規(guī)范性文件的法治化建設(shè)。同時，加強對行政規(guī)范性文件的法律監(jiān)督，也是形成嚴密的法律監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。這就要求我們必須加快推進行政規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)，為加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系、全面推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的支撐。

第一，加強對行政規(guī)范性文件的類型化管理。我國的行政規(guī)范性文件面廣量多、性質(zhì)復雜、種類各異，存在著各式各樣的規(guī)范性文件。而不同的規(guī)范性文件必然要遵循不同的管理規(guī)則，需要分類實施法治化建設(shè)。我們通常將規(guī)范性文件分為創(chuàng)制性文件、解釋性文件、指導性文件這三種基本類型。隨著近年來的發(fā)展，在這三種類型之外出現(xiàn)了一種獨立的裁量性文件，即裁量基準。裁量基準在制定技術(shù)上不同于前面三類文件，其采取的是“情節(jié)細化”和“效果格化”的技術(shù)，即根據(jù)不同的情節(jié)來選擇不同效果，實際上是一種利益衡量的方法。在這里，裁量基準既沒有創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)，也沒有采取純粹的法律解釋方法，所以既不能歸為立法性規(guī)則，也不能等同于解釋性文件。同時，裁量基準對相對人具有間接的法律效力，也不是指導性文件。據(jù)此，裁量基準應當遵循不同于以上三類文件的管理規(guī)則。2022年7月，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》，首次對這一問題進行專門系統(tǒng)規(guī)定，為深入推進裁量性文件的法治化建設(shè)提供了重要指引。盡管如此，國務(wù)院辦公廳畢竟發(fā)布的是一個文件，仍然是以文件來管理文件。我國已經(jīng)制定了《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，但是沒有行政規(guī)范性文件的制定條例，因此建議出臺《行政規(guī)范性文件制定程序條例》或《行政裁量基準制定程序條例》，進一步提升規(guī)范性文件法治化建設(shè)水平。

第二，加強對行政規(guī)范性文件的備案審查。2023年修訂的立法法進一步完善了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、司法解釋備案審查的規(guī)定。相較而言，當前我國行政規(guī)范性文件備案審查的法律規(guī)定較為分散，程序也較為混亂，實踐中存在著審查不統(tǒng)一、自相矛盾等現(xiàn)象。因此要進一步加強行政規(guī)范性文件備案審查的制度和能力建設(shè)。一方面，不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，明確規(guī)范性文件的法律地位，優(yōu)化備案審查工作程序規(guī)定。尤其是要建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，增強規(guī)范性文件備案審查的實效性。另一方面，不斷創(chuàng)新規(guī)范性文件管理理念，積極探索規(guī)范性文件全周期管理、數(shù)字化與智能化管理，推進備案審查信息平臺建設(shè)，借助大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查規(guī)范化、數(shù)字化與智能化。

第三，加強對行政規(guī)范性文件的復議審查和司法審查。除了備案審查之外，在我國行政復議與行政訴訟中，均設(shè)置了規(guī)范性文件附帶審查制度。與備案審查不同，附帶審查中并未授權(quán)審查機關(guān)可以直接撤銷違法的規(guī)范性文件，而是采用“不予以適用”并說明理由的柔性處理方式。盡管附帶審查的啟動需要依附于被訴行政行為，但也不排除法院主動對作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件作出全面審查。然而在實踐中，這種附帶審查仍存在諸多不足，譬如審查比例低、審查理由粗糙、審查結(jié)論矛盾、審查效力低等現(xiàn)象仍比較突出。加快推進規(guī)范性文件法治化和高質(zhì)量建設(shè)，需要進一步優(yōu)化附帶審查技術(shù)與規(guī)則，構(gòu)建一套包括內(nèi)容、權(quán)限與程序的科學合理的審查標準體系。同時，要建立健全附帶審查與備案審查的銜接機制，完善司法建議制度，充分發(fā)揮案例指導的制度化功能。此外，要積極探索規(guī)范性文件的人工智能輔助審查機制，尤其要有效融合當前的生成式人工智能技術(shù)，不斷提高附帶審查的準確性和有效性。

（作者周佑勇系全國人民代表大會社會建設(shè)委員會專職委員，中國法學會行政法學研究會副會長）