“從搖籃到墳墓”，一切皆與行政活動密切相關(guān)，一個人一輩子可以不和立法機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)打交道，但不可能不跟行政機關(guān)打交道。如何及時、有效并實質(zhì)性地化解各類行政爭議事關(guān)法治政府建設。2020年2月，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《行政復議體制改革方案》，要求落實行政復議體制改革方案，優(yōu)化行政復議資源配置，推進相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。2022年10月31日至11月29日《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）公開征求意見，今年6月28日至7月27日，行政復議法修訂草案二審稿（以下簡稱修訂草案二審稿）公開征求意見，亮點紛呈。

實質(zhì)性化解行政爭議是行政復議法修改的邏輯起點。與行政訴訟機制相比較，行政復議具有專業(yè)性強、高效便民、成本節(jié)省等天然的制度優(yōu)勢。讓行政復議真正成為實質(zhì)性化解行政爭議的主渠道，是此次行政復議法修改的邏輯起點。行政復議與行政訴訟是行政爭議實質(zhì)性化解的兩大支柱，互不沖突，相輔相成。行政復議在救濟公民合法權(quán)益的同時，還兼有行政法制的監(jiān)督功能，通過發(fā)揮上級行政機關(guān)監(jiān)督下級行政機關(guān)的層級權(quán)威與領(lǐng)導功能，有利于建立一個真正的法治政府。

修訂草案在立法目的中明確“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”，修訂草案二審稿在立法目的中增加“推進法治政府建設”。將“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的，這意味著行政復議法的目標導向是化解行政爭議。顧名思義，在行政爭議化解途徑中，行政復議成為最主要的方式，而不是行政訴訟，更不是信訪。將行政復議作為化解行政爭議的主渠道是行政復議改革的邏輯起點，而推進法治政府建設則是行政復議體制改革的目標之一。

加壓行政復議機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的責任，積極發(fā)揮主渠道效能。原有行政訴訟機制中，當行政復議機關(guān)作出維持復議決定時不為被告，只有在作出改變復議決定時為被告。這一規(guī)定符合“原處分主義”的法理基礎，并且也有不少國家的實踐支撐，在現(xiàn)實運行中卻陷入困境。面對行政復議，有些復議機關(guān)選擇了可以為避免成為被告的“合法”選擇，即維持原行政行為，這在結(jié)果上使行政復議的救濟、監(jiān)督和法治功能落空。為此，修改后的行政訴訟法采用了維持決定時的雙被告機制，倒逼復議機關(guān)積極開展復議工作。

除了來自行政訴訟機制的被動施壓外，此次行政復議法修改中主動加壓。首先是建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復議隊伍。行政復議機關(guān)中初次從事行政復議工作的應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格。其次是建立相對集中的行政復議權(quán)，取消地方人民政府工作部門的行政復議職責，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使，同時基于特殊專業(yè)性的要求，保留實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)、稅務和國家安全機關(guān)的特殊情形。通過構(gòu)建公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復議體制，切實發(fā)揮行政復議在矛盾糾紛化解中的主渠道作用。

強化行政復議吸納行政爭議的能力，改變“大信訪、中訴訟、小復議”局面。我國行政訴訟案件比行政復議案件多，大量行政爭議并沒有進入行政復議程序，呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復議”局面。要堅持對行政爭議“應收盡收”，加強對行政主體的監(jiān)督。修訂草案中擴大行政復議受案范圍，明確對行政協(xié)議、政府信息公開等行為不服的可以申請行政復議。擴大行政復議前置范圍，明確對依法當場作出的行政處罰決定、行政不作為不服的，應當先申請行政復議等。修訂草案二審稿中進一步擴大，將行政機關(guān)作出的賠償決定納入行政復議范圍，明確行政協(xié)議包括“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等”。同時將行政復議不予受理事項中的“行政機關(guān)作出的處分或者其他人事處理決定”修改為“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”。還刪去了行政復議不予受理事項中“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”這一可能導致不受理范圍不當擴大的規(guī)定。

凸顯行政復議化解行政爭議的“審判”色彩，以足夠的公正與專業(yè)有效的實質(zhì)性化解行政爭議。此次行政復議法修改的最大篇幅是行政復議的審理，從一般規(guī)定、到證據(jù)的適用規(guī)則再到一般程序和簡易程序的具體設置，制度設計上具有高度的“審判”色彩，行政復議審理流程不再是單一的書面審查。首先是建立健全行政復議證據(jù)規(guī)則，明確了申請人與被申請人的舉證責任，行政復議機構(gòu)有權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，查閱、復制、調(diào)取有關(guān)證據(jù)，向有關(guān)人員進行詢問。被調(diào)查取證的單位和個人應當積極配合行政復議人員的工作，不得拒絕或者阻撓。其次是改變單一的書面審查方式，強調(diào)一般審理程序中，則應當當面或通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當事人的意見，如重大、疑難、復雜的則應當組織聽證，因當事人原因不能聽取意見時則可以采取書面審查的辦法。對于申請人無正當理由拒不參加聽證，則視為放棄聽證權(quán)利，而不是將行政復議申請撤回處理。將辦案原則由書面審查修改為通過靈活方式聽取群眾意見，有利于全面了解案情、解決矛盾、打開心結(jié)，有助于實質(zhì)性化解行政爭議。

（作者姚岳絨系華東政法大學副教授）