基層，是國家治理和法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》中多次提到“基層”，如明確要求“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”“穩(wěn)步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項下放給基層”等?？梢哉f，在法律法規(guī)、政策文件和黨政機關(guān)日常工作中，“基層”都是一個常用的關(guān)鍵詞，但其范圍和含義有所區(qū)別。歸納起來，有兩種表述形式。

“基層”代指處于社會生產(chǎn)生活一線的單位組織、干部群眾。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是黨群工作中，直接聯(lián)系和服務(wù)黨員、群眾的組織往往被定義為“基層組織”。如根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第三十條，企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織；黨的基層組織，包括黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。再如，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》第四十一條規(guī)定，該條例適用于縣級以上各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及群團機關(guān)的黨組織。實踐中，這類基層組織不與行政層級掛鉤，自身行政級別不低的單位也可以設(shè)立黨的基層組織，如國家部委的機關(guān)黨委、部委司局的黨支部。相似的例子還有《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》關(guān)于國有企業(yè)黨委的規(guī)定，中華全國總工會《工會基層組織選舉工作條例》對工會基層組織的規(guī)定。二是法律政策制定等工作中，強調(diào)聽取來自基層的意見。如根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十條，縣級以上的地方各級人大常委會通過建立基層聯(lián)系點、代表聯(lián)絡(luò)站等方式，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽取對立法、監(jiān)督等工作的意見和建議。再如，《行政法規(guī)制定程序條例》第二十一條規(guī)定，國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。這里重點強調(diào)聽取了解實際情況的一線單位組織和群眾的意見。

“基層”代指縣和縣以下層級及相關(guān)單位。具體分為四類：一是僅指縣級。如根據(jù)人民檢察院組織法第十三條規(guī)定，基層人民檢察院包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民檢察院。再如，海警法第七十八條規(guī)定：“海警工作站，通常是指由市級海警局領(lǐng)導(dǎo)，在沿?？h級行政區(qū)域設(shè)立的基層海警機構(gòu)。二是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。如司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》第二條規(guī)定，基層法律服務(wù)所是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。三是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村。這也是多數(shù)法律法規(guī)、政策文件中“基層”的范圍。如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”；《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》關(guān)于“引導(dǎo)、規(guī)范基層組織和社會力量參與突發(fā)事件應(yīng)對”的規(guī)定中，就要求“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急處置組織體系，推動村（社區(qū)）依法參與預(yù)防、應(yīng)對突發(fā)事件”。四是包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第八條規(guī)定：“提任縣處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷”；對于這里的“基層工作經(jīng)歷”，中央組織部印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例若干問題的答復(fù)意見》作了具體解釋，即“在縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政機關(guān)，村（社區(qū)）黨組織或村（居委會）以及各類企業(yè)、事業(yè)單位工作過（參公管理的事業(yè)單位不在此列）”，同時明確“軍轉(zhuǎn)干部在軍隊團和相當(dāng)團以下單位工作過，中央、國家機關(guān)干部在市（地、州、盟）直屬機關(guān)工作過，也可視為基層工作經(jīng)歷”。也就是說，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村及相關(guān)單位是該條例里“基層”的主要范圍。

   “基層”一詞在各領(lǐng)域沿用了多年，在不同語境下，甚至在同一條款中都可能有不同范圍和含義。如憲法第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。這里的“基層群眾性自治組織”中的“基層”強調(diào)社會生產(chǎn)生活一線，“基層政權(quán)”中的“基層”則強調(diào)行政層級，且聯(lián)系居委會和村委會的基層政權(quán)還有所不同。如根據(jù)城市居民委員會組織法第二條，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；根據(jù)村民委員會組織法第五條，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！　】偟膩砜?，“基層”的不同范圍和含義來自多方面因素，要完全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，既無必要也不現(xiàn)實。為避免理解上的爭議，便于操作執(zhí)行，建議在今后有關(guān)法律法規(guī)、政策文件“立改廢釋”工作中，盡可能結(jié)合各自領(lǐng)域的實際情況，明確規(guī)定“基層”的具體范圍。特別是涉及職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、公共資源等配置調(diào)整的法律法規(guī)、政策文件，可考慮以專門條款的形式對“基層”的范圍作出具體解釋。　　

（作者潘波系中國政法大學(xué)博士）