高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展所依托的發(fā)展制度，是中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展模式的重要內(nèi)容。發(fā)展行政法是關(guān)于政府發(fā)展職能的規(guī)范體系，以法律方式反映我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新戰(zhàn)略、新措施、新理論和新實(shí)踐，為我國(guó)各級(jí)人民政府正確履行發(fā)展職能提供法治支撐和制度保障。

發(fā)展行政法是我國(guó)獨(dú)特發(fā)展道路的制度化表現(xiàn)，是我國(guó)針對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化轉(zhuǎn)型和多邊貿(mào)易體制改革新挑戰(zhàn)的行政法回應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)全球化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各主要經(jīng)濟(jì)體都在對(duì)政府職能及其相關(guān)法律制度進(jìn)行調(diào)整，尤其是為保障產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全實(shí)行的新產(chǎn)業(yè)政策和支持措施。為適應(yīng)新的國(guó)際環(huán)境，我國(guó)政府的發(fā)展職能及其法律制度有必要從著重依托國(guó)際多邊貿(mào)易體制，轉(zhuǎn)向主要適應(yīng)國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局的制度創(chuàng)新。我們不但應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在維護(hù)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈方面采取必要措施，更重要的是對(duì)國(guó)內(nèi)大循環(huán)所需要的政府發(fā)展職能及其行為規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)新性制度建設(shè)，特別是進(jìn)行發(fā)展行政法的構(gòu)建和完善。

發(fā)展型行政法是對(duì)高質(zhì)量發(fā)展中行政組織體制和發(fā)展措施及其規(guī)范形式進(jìn)行的系統(tǒng)性法律整合。發(fā)展行政法的體系構(gòu)建，是我國(guó)發(fā)展型行政法治新價(jià)值、新原則和制度體系新框架的形成過(guò)程，也是中國(guó)式行政法理論體系和話語(yǔ)體系的理論創(chuàng)新過(guò)程。發(fā)展行政法將把以人民為中心的新發(fā)展理念作為基本遵循，全面體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展原則，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的目的、動(dòng)力、方法和路徑進(jìn)行行政法上的內(nèi)涵闡述和制度拓展。發(fā)展性規(guī)范常常采取非傳統(tǒng)的軟法，發(fā)展促進(jìn)性措施也經(jīng)常是經(jīng)濟(jì)性的，這些都反映了發(fā)展行政法的包容性和多樣性。

正確處理政府與市場(chǎng)和發(fā)展與安全的關(guān)系，是我國(guó)發(fā)展行政法的主要支柱和基本出發(fā)點(diǎn)。發(fā)展行政法的核心內(nèi)容歷來(lái)是政府在發(fā)展中的作用。發(fā)展行政法認(rèn)為后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代化，不可能完全是自發(fā)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)行的結(jié)果，政府在發(fā)展中的作用是必要的并對(duì)政府的發(fā)展職能提供行為準(zhǔn)則和基礎(chǔ)規(guī)范。有效市場(chǎng)和有為政府是目前我國(guó)政府與市場(chǎng)相互關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。政府與市場(chǎng)的這種新型關(guān)系，已經(jīng)在我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐中形成了許多具體的發(fā)展促進(jìn)形式、有效的運(yùn)行機(jī)制和制度性規(guī)則。這些業(yè)已成形的形式、機(jī)制和規(guī)則，為發(fā)展行政法的體系化構(gòu)建提供了政策依據(jù)、實(shí)踐基礎(chǔ)和規(guī)范因素。對(duì)發(fā)展制度的法律價(jià)值內(nèi)涵的闡明和更新，應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)和政府相互關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題在傳統(tǒng)發(fā)展法學(xué)中屬于非中心議題，現(xiàn)在則是發(fā)展行政法的關(guān)鍵性內(nèi)容。由于正常國(guó)際貿(mào)易受到保護(hù)主義的極大限制乃至歧視性封鎖，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的安全保護(hù)是必要的。產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全，對(duì)建立和保持國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全關(guān)系重大。注重產(chǎn)業(yè)安全是目前各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體調(diào)整政府職能和經(jīng)濟(jì)政策的共同特征，是我國(guó)建立以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局的內(nèi)在需求，因此安全與發(fā)展問(wèn)題對(duì)于發(fā)展行政法具有基礎(chǔ)性和普遍性意義?；趪?guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的需要和國(guó)際上以國(guó)家安全為由的外部限制，我國(guó)不但要完善既有的產(chǎn)業(yè)安全保護(hù)行政法制度，而且要按照自主自立原則將科技和教育置于發(fā)展體系中的中心地帶。

我國(guó)政府在高質(zhì)量發(fā)展方面的公共政策、行政制度和行動(dòng)措施，為發(fā)展行政法的系統(tǒng)化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)的行政規(guī)劃、以粵港澳大灣區(qū)為代表的新型區(qū)域發(fā)展模式、以供給側(cè)改革為特征的產(chǎn)業(yè)政策、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為中心的發(fā)展動(dòng)力政策，為適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化制度、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的促進(jìn)措施、新基建及其政府投資，是我國(guó)政府有效履行發(fā)展職能的代表性措施。以這些發(fā)展政策和發(fā)展措施為基礎(chǔ)進(jìn)行行政法上的體系性構(gòu)建，是發(fā)展行政法的基本形成方式和更新方式。對(duì)政府發(fā)展職能和實(shí)踐方式的制度化處理，主要是政府職能配置、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政功能區(qū)設(shè)立、政府間行政合作、政府發(fā)展措施、制度性規(guī)范形式、發(fā)展措施的法律效果等范疇的運(yùn)用。政府的發(fā)展促進(jìn)能力是發(fā)展行政法的關(guān)注重點(diǎn)。政府發(fā)展能力包括引導(dǎo)、組織、促進(jìn)和調(diào)節(jié)的能力，以及政府對(duì)公共資源和市場(chǎng)資源的聚集能力、協(xié)調(diào)能力、組織能力、配置能力和應(yīng)用能力。

在發(fā)展行政法的沿革上，對(duì)發(fā)展型政府作用的認(rèn)識(shí)和研究產(chǎn)生過(guò)重要影響。它的重點(diǎn)是政府基于產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展促進(jìn)措施，它在行政法上的主要制度形式是政府的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)全球化盛行時(shí)期曾受到批評(píng)和打壓。在經(jīng)濟(jì)全球化轉(zhuǎn)型和多邊貿(mào)易體制改革的新背景下，各國(guó)政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新措施及其行為方式層出不窮，政府補(bǔ)貼和行政指導(dǎo)已經(jīng)習(xí)以為常。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，我國(guó)特有的發(fā)展模式逐步成型，有效市場(chǎng)和有為政府相統(tǒng)一的發(fā)展體系日臻成熟，也為形成獨(dú)立的發(fā)展行政法制度提供了充分條件。發(fā)展行政法以中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展道路和發(fā)展方式為依據(jù)，為在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用的有為政府提供統(tǒng)一的規(guī)范體系，必將成為一個(gè)中國(guó)化特點(diǎn)鮮明的重要部門(mén)法。

（作者 于 安系中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)云山工作室首席專家）