市場監(jiān)管總局印發(fā)指導(dǎo)意見規(guī)范行政處罰裁量權(quán)

在法定幅度下減輕行政處罰應(yīng)嚴(yán)格評估

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近日，國家市場監(jiān)管總局印發(fā)修訂后的《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，針對個案中適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形，增加經(jīng)過一定程序可以調(diào)整適用的規(guī)定；明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行評估，避免裁量權(quán)濫用。

□ 本報記者 萬靜

近日，國家市場監(jiān)管總局印發(fā)修訂后的《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），并發(fā)出通知要求各地市場監(jiān)管部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，進(jìn)一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

《指導(dǎo)意見》全面落實(shí)新修訂的行政處罰法，重點(diǎn)對發(fā)布于2019年12月24日的《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱舊版《指導(dǎo)意見》）中與新法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的內(nèi)容作出修訂，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施。針對個案中適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形，增加經(jīng)過一定程序可以調(diào)整適用的規(guī)定，最大程度保護(hù)市場主體和人民群眾利益。明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行評估，避免裁量權(quán)濫用。

增加公平公正原則

對于市場經(jīng)濟(jì)行為的各類行政處罰中，最為社會各界詬病的就是“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”等問題。為此，《指導(dǎo)意見》特意在“市場監(jiān)管部門行使行政處罰裁量權(quán)堅(jiān)持的原則”中，增加了“公平公正原則”，防止出現(xiàn)處罰畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象，以穩(wěn)定市場預(yù)期。

舊版《指導(dǎo)意見》曾經(jīng)對推動市場監(jiān)管部門規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)、科學(xué)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)起到積極作用。但是2021年7月15日新修訂的行政處罰法正式實(shí)施，對不予行政處罰、從輕減輕行政處罰、從重行政處罰等內(nèi)容作出新的規(guī)定。同時，今年7月29日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作提出新的要求。在此背景下，市場監(jiān)管總局對舊版《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了修訂。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長王敬波教授認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》要求市場監(jiān)管部門對違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等基本相同的違法行為實(shí)施行政處罰時，適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度基本一致，要求行政主體及工作人員處罰公道，不徇私情，不因行政相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而分別對待歧視執(zhí)法。處罰公正原則是處罰法定原則的延伸，要求執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時要注意“過罰相當(dāng)”，即當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任要與其違法行為相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰。此外還要特別注意對“過”的準(zhǔn)確把握，“過”不僅僅是違法行為人造成的可見損失，還是對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等的綜合考量。

強(qiáng)化日常監(jiān)督管理

行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的具體尺度和標(biāo)準(zhǔn)。對于市場監(jiān)管行政處罰應(yīng)該秉持的公平公正原則，《指導(dǎo)意見》并非只是大而化之，而是用行之有效的制度和措施來保障。這其中引起業(yè)內(nèi)最多關(guān)注的就是，《指導(dǎo)意見》針對個案中適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形，增加經(jīng)過一定程序可以調(diào)整適用的規(guī)定，以最大程度保護(hù)市場主體和人民群眾利益。

據(jù)市場監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《指導(dǎo)意見》聚焦當(dāng)前行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作中存在的實(shí)際問題，提出以下具體要求。一是規(guī)定了制定主體的職責(zé)權(quán)限。明確了省級和設(shè)區(qū)的市級市場監(jiān)管部門可以結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)?？h級市場監(jiān)管部門可以在法定范圍內(nèi)，對上級市場監(jiān)管部門制定的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細(xì)化量化。

不同于舊版《指導(dǎo)意見》，此次《指導(dǎo)意見》將裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體由省級局?jǐn)U大到地市級局。新增縣級局可以對裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行合理細(xì)化量化的規(guī)定。

二是要求原則上不重復(fù)制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，對同一行政處罰事項(xiàng)，上級市場監(jiān)管部門已經(jīng)制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級市場監(jiān)管部門原則上應(yīng)當(dāng)直接適用；如下級市場監(jiān)管部門不能直接適用，可以結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級市場監(jiān)管部門劃定的階次或者幅度。

三是強(qiáng)化日常監(jiān)督管理?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定各級市場監(jiān)管部門要依照《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，加強(qiáng)對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，同時要建立行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的修改以及客觀情況的變化，及時進(jìn)行調(diào)整。通過上述規(guī)定，推動實(shí)現(xiàn)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化。

《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)市場監(jiān)管部門實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的同時，明確有行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要在行政執(zhí)法決定書中對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用情況予以明確。

嚴(yán)格評估避免濫用

今年8月，國務(wù)院第九次大督查第十六督查組在陜西督查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門針對小微市場主體的一些行政處罰存在“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場主體的正常經(jīng)營。

其中“天價芹菜罰款案”引起社會廣泛關(guān)注。此案被媒體曝光后迅速引起社會各界激烈爭議。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，該案背后的實(shí)際問題是如何規(guī)范使用行政處罰裁量權(quán)的問題，也是如何讓立法、執(zhí)法既有力度又有溫度的深層法律問題。

2021年新修訂的行政處罰法規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。

行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。

據(jù)市場監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次《指導(dǎo)意見》修訂重點(diǎn)是，對與舊版《指導(dǎo)意見》中與修訂后的行政處罰法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的內(nèi)容作出修改。

具體包括：按照過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，對行政處罰的裁量情形作出修訂。增加了依法應(yīng)當(dāng)不予處罰、應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰、可以從輕或者減輕處罰的情形，減少了可以從重處罰的情形。同時對其中多項(xiàng)情形作出修正，從制度層面推動行政處罰裁量適當(dāng)，確保處罰裁量基準(zhǔn)于法有據(jù)。增加了依法可以不予處罰的情形，增加了“首違不罰”的規(guī)定，同時將有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯列為不予處罰情形，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)。增加了應(yīng)當(dāng)從重處罰的情形，對于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的，依法從重處罰。

更為重要的是，《指導(dǎo)意見》明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行評估，避免裁量權(quán)濫用。

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授楊偉東認(rèn)為，現(xiàn)行政處罰法新增了“首違不罰”的免罰制度規(guī)定，是行政處罰法秉承“以人為本”理念，通過嚴(yán)肅認(rèn)真的執(zhí)行和堅(jiān)持不懈的理論研究和創(chuàng)新而制定的一項(xiàng)新制度，對社會發(fā)展和法律進(jìn)步起到積極的推動作用?！笆走`不罰”作為一種與“以人為本”執(zhí)政理念相關(guān)聯(lián)的行政處罰制度，對于行政處罰的執(zhí)法適用、保護(hù)行政相對人的權(quán)益都具有重大而深遠(yuǎn)的影響。